Por RENATO DAGNINO & JOÃO DOS REIS SILVA JÚNIOR*
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Imagem: Malik Sil |
O desafio é ampliar a capacidade pública de decisão com a presença organizada dos que dependem dos serviços e realizam o trabalho. Isso exige enfrentar tanto a apropriação privada do Estado quanto as barreiras burocráticas que afastam a população
A discussão sobre o próximo governo precisa alcançar o lugar em que uma agenda de direitos se converte em produção de bens e serviços e geração de trabalho e renda. Não basta definir quanto o Estado poderá gastar, embora essa disputa seja decisiva. É necessário perguntar que ator social será responsável pela produção e circulação dos bens e serviços que o Estado deve assegurar com o que ele gasta para atender à “pauta do povo”. Em que espaço econômico isso ocorrerá, sob quais relações de trabalho e com que orientação sociotécnica.
Todos sabemos que uma mesma despesa do Estado pode fortalecer circuitos de acumulação que reproduzem a desigualdade ou ampliar as capacidades públicas, as formas de organização e o repertório tecnocientífico de atores capazes de promover a igualdade. A escolha dos atores, dos lugares e dos instrumentos de execução integra o conteúdo político da ação governamental.
Partilhamos da disposição de intelectuais e militantes de esquerda de contribuir para esse debate refletindo sobre essa escolha. Para isso, tomamos, entre suas intervenções, a de Antonio Martins, em “Depois da grande vitória, a pauta do povo” – postado no site Outras palavras. Ele propõe três eixos – serviços públicos de qualidade, transformação da infraestrutura e trabalho digno – que tomamos como uma deixa. Nosso propósito é examinar a base produtiva (ou os circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços) que dá sustentação à “pauta do povo”.
Nossa contribuição situa-se entre aquelas duas já enunciadas: as de natureza macroeconômica, do teto de gastos, da dívida pública, da taxa de juros e as que defendem os gastos em educação, saúde e os programas sociais. Ela explora um terreno em que ambas devem se encontrar com a propriedade, a organização do trabalho e o controle do conhecimento para a produção e circulação do necessário para atender a “pauta do povo”.
Ela se justifica pela ideia-força de que disputar juros, crédito e prioridades orçamentárias para a ampliação do gasto social não resolve, por si, o problema. Por isso, nosso foco é a questão de como aplicar o recurso público nos circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços de modo a satisfazer necessidades e assegurar direitos. O recurso pode aumentar a dependência de fornecedores concentrados, de artefatos sociotécnicos exógenos e de contratos excludentes. Mas pode formar equipes públicas, desenvolver fornecedores comprometidos com necessidades coletivas e criar condições de trabalho decente.
Para iniciar o exame das escolhas dos atores, dos lugares e dos instrumentos de execução que o governo deve mobilizar para atender a “Pauta do Povo” apresentamos a seguir uma caracterização pouco convencional do mosaico das peças econômico-produtivas e político-sociais formado pela economia globalizada, a economia nacional, a economia popular e a economia mista controlada pelo Estado.
A economia globalizada
Ela compreende atividades cuja organização responde a cadeias de produção, circulação e financiamento que ultrapassam as fronteiras nacionais. As decisões sobre investimentos, propriedade intelectual, padrões técnicos e localização de etapas produtivas costumam ser tomadas fora do país, ainda que sua execução mobilize trabalho, infraestrutura e recursos brasileiros. A inserção nessas cadeias não é uniforme: alguns segmentos concentram conhecimento e comando, enquanto outros possuem menor autonomia.
Sua produtividade elevada não significa que os ganhos resultantes serão distribuídos aos trabalhadores ou incorporados ao desenvolvimento do território. Uma empresa pode combinar equipamentos avançados, salários relativamente baixos e elevados subsídios, remetendo – legalmente ou não – parcela elevada de seu lucro aos controladores. Pode também importar componentes e limitar a aprendizagem local para assegurar sua posição na cadeia.
A presença de “tecnologia sofisticada” não implica capacidade nacional de decidir sobre seu desenvolvimento e seus usos. Essa capacidade, como mostra a experiência de catch up asiática, depende das condições contratuais e das instituições que sustentam o domínio do conhecimento e sua reprodução.
A financeirização e a pressão pela remuneração dos acionistas pode disputar recursos com o reinvestimento, a formação profissional e a pesquisa. Não se trata de supor que toda empresa deixou de investir, nem de atribuir este comportamento a setores distintos. Trata-se de reconhecer que a avaliação financeira influencia o horizonte das decisões produtivas. E pior, quando incentivos estatais ampliam a rentabilidade sem exigir aprendizagem, contrapartidas trabalhistas ou capacidade tecnocientífica local, o poder público pode socializar custos sem adquirir instrumentos para orientar os resultados.
A política industrial precisa distinguir entre subsídios que ampliam a capacidade de produzir e aprender daqueles que favorecem operações controladas externamente. Compras públicas, crédito e incentivos podem ser negociados com compromissos verificáveis de desenvolvimento de fornecedores, formação de trabalhadores e acesso ao conhecimento. Sua eficácia depende da capacidade de formular contratos, acompanhar sua execução e reagir ao descumprimento.
É inadequado presumir que a oferta de pesquisadores formados e laboratórios equipados produzirá demanda empresarial por conhecimento desenvolvido no país. Sobretudo quando uma filial que recebe de sua matriz equipamentos, projetos e licenças costuma haver interesse ainda menor em desenvolver alternativas locais.
O desencontro revela uma relação entre posição produtiva, controle da tecnologia e finalidade da pesquisa. Para alterá-la, nossa política cognitiva (de educação e de ciência, tecnologia e inovação) precisa atuar sobre essa relação. De nada adianta querer responsabilizar a universidade por não atender a uma demanda tecnocientífica (idealizada por nossa elite científica como a que a empresa deveria exercer) que o mercado periférico imitativo está longe de instigar junto à irrepreensível racionalidade econômica da empresa local.
A economia nacional
Ela reúne atividades sob controle de proprietários locais, com trajetórias e interesses diferentes. Sua formação histórica esteve associada à expansão do mercado interno, à ação do Estado, à propriedade da terra e às relações com o capital estrangeiro. A origem nacional do controlador, entretanto, não garante compromisso com a ampliação dos direitos ou com a autonomia tecnológica.
O investimento responde às condições de rentabilidade, à concorrência e às alternativas de aplicação do patrimônio. A adesão de uma empresa a um programa de desenvolvimento deve ser examinada por suas decisões e contrapartidas, e não deduzida de sua nacionalidade.
Na industrialização por substituição de importações, a proteção do mercado e os investimentos estatais contribuíram para formar capacidades produtivas. As dependências tecnológicas e as desigualdades sociais a ela associadas na recomendam sua conversão em modelo a ser simplesmente restaurado. A relação entre as empresas da economia nacional e a empresa multinacional (sempre incluída na reserva de mercado) se alterou significativamente com a emenda constitucional do governo FHC que a transformou em empresa brasileira.
De elemento do tripé industrializante do nacional desenvolvimentismo, ao lado do Estado e do capital nacional, ela passou a disputar, de um modo sem precedentes internacionais, todos os benefícios que o Estado aloca aos seus cidadãos.
A abertura comercial, as privatizações, as renúncias fiscais e as transformações financeiras posteriores modificaram ainda mais as condições de acumulação. Empresas e grupos econômicos passaram a combinar, em proporções variadas, produção industrial, atividades primárias, negócios imobiliários e aplicações financeiras. Nossa precoce desindustrialização se deve à opção da classe proprietária em buscar de alternativas mais rentáveis no agronegócio, na mineração, na especulação financeira e imobiliária.
Uma política de esquerda precisa enfrentar a assimetria entre o apoio público e a apropriação privada dos resultados. A justificativa da proteção à atividade nascente só é consistente quando existe um percurso verificável de aprendizagem, melhoria produtiva e redução da dependência. Crédito favorecido, incentivos fiscais etc. que se renovam sem avaliação são inadmissíveis. Não se trata de recusar a intervenção estatal, mas de subordiná-la a objetivos públicos, com prazos, transparência e consequências para o descumprimento dos compromissos assumidos.
A redução dos custos do trabalho tampouco pode ocupar o lugar de uma estratégia de desenvolvimento. Terceirização e contratação por pessoa jurídica assumem modalidades diferentes, mas podem servir à transferência de riscos e ao enfraquecimento de direitos quando encobrem relações de subordinação.
As plataformas acrescentam formas de controle em que o trabalhador arca com instrumentos, despesas e períodos de espera, enquanto critérios de remuneração e acesso à demanda lhe escapam. A aparência de autonomia pode coexistir com forte dependência econômica. É essa organização concreta, e não apenas a forma jurídica do contrato, que deve orientar a análise.
A economia popular
Ela compreende atividades pelas quais trabalhadores e famílias produzem sua subsistência em condições frequentemente marcadas pela insuficiência de renda, pela precariedade da proteção social e pela dificuldade de acesso a recursos produtivos. Sua história se vincula à concentração da terra, à escravidão e à constituição desigual do mercado de trabalho, mas ela não é apenas um vestígio do passado.
Ela tem sido continuamente reproduzida por transformações que dispensam trabalhadores, fragmentam ocupações e deslocam riscos para os indivíduos. Sua persistência interroga a promessa de que o crescimento das empresas absorverá, em condições dignas, todos os que precisam trabalhar.
A delimitação desse universo requer cuidado. População em idade de trabalhar, força de trabalho, população ocupada, emprego formal e informalidade designam conjuntos diferentes. Entre os ocupados há servidores públicos, assalariados, empregadores e trabalhadores por conta própria; entre as pessoas em idade de trabalhar há também quem esteja fora da força de trabalho. A Economia Popular não corresponde ao resultado de uma subtração entre esses grupos. Conhecer os atores que a compõem, suas atividades, potencialidades e relações de trabalho é condição para formular instrumentos adequados, em vez de encaixá-los em formatos inadequados e reunir situações distintas sob uma mesma solução.
Sob a mesma denominação encontram-se atividades de alimentação, reparação, construção, cuidados, comércio e produção agrícola, entre muitas outras. Algumas se organizam individualmente; outras, por vínculos familiares, associações ou cooperativas. Há relações de solidariedade, mas também hierarquias, jornadas extensas e desigualdades de gênero e raça. A informalidade não elimina exploração, assim como a formalização não garante, isoladamente, renda suficiente.
Reconhecer a potência desse universo exige conhecer seus anseios e conflitos. A transformação social não decorre automaticamente da pobreza de seus integrantes, mas da possibilidade de organização e de alteração das condições em que trabalham.
O discurso do empreendedorismo frequentemente individualiza problemas que têm determinação social. Quem perde o emprego é convocado a converter a necessidade de sobreviver em prova de iniciativa; quem trabalha sem descanso é responsabilizado por não expandir seu negócio. Crédito, formação e outras ações concebidas para as empresas, podem ser úteis, mas além de insuficientes quando faltam demanda, infraestrutura, proteção social, poder de negociação e compra pública, podem solapar os vínculos de solidariedade que caracterizam a economia popular.
Financiar um trabalhador para que compre equipamentos não lhe assegura controle sobre os preços ou sobre o acesso aos clientes. Em determinadas condições, apenas acrescenta uma prestação mensal à instabilidade de sua renda.
A economia popular não deve ser confundida com a economia solidária. A primeira designa um universo mais amplo de atividades de sustentação da vida; a segunda envolve uma orientação organizativa que valoriza a autogestão e, para torná-la possível, a propriedade coletiva dos meios de produção. Essa passagem que conduz à apropriação coletiva dos resultados, exige construção política, conhecimento e condições materiais. Redes solidárias de produção, consumo e finança não surgem apenas porque seus integrantes compartilham dificuldades.
Elas precisam de uma política pública que respeite e promova suas especificidades em relação à empresa. Se forem tratadas pelo Estado com receitas para apoiar os antigos pequenos empresários, ou os novos empreendedores, elas perderão sua capacidade de construir um futuro distinto. Sem esses cuidados, a linguagem da solidariedade pode legitimar a terceirização da precariedade.
É nesse ponto que a adequação sociotécnica adquire sentido estratégico. Um equipamento, um processo ou um sistema de informação, entre outros artefatos sociotécnicos, incorporam escolhas sobre escala, divisão de tarefas, controle e finalidade da produção. Uma solução concebida para uma empresa hierarquizada pode ser inadequada a um coletivo autogestionário, mesmo quando é apresentada como a mais eficiente.
Adequar e reprojetar a tecnociência capitalista significa discutir essas escolhas com quem trabalha e utilizar o conhecimento disponível para construir outra organização econômico produtiva. Não implica rejeitar o legado da tecnociência capitalista, mas orientar nosso potencial cognitivo para a tecnociência solidária.
A habilidade do trabalhador e o conhecimento de seu ofício são recursos decisivos em muitas das atividades da Economia Popular. Isso não significa que todo trabalho manual deva ser preservado, especialmente quando é penoso, repetitivo ou perigoso. Uma tecnociência comprometida com a emancipação deve eliminar tarefas degradantes, reduzir jornadas e ampliar a segurança. Seu critério de êxito precisa incluir a qualidade de vida de quem produz e a utilidade social do resultado. A universidade e os institutos públicos podem contribuir, desde que reconheçam os trabalhadores como participantes da produção do conhecimento, capazes de definir problemas e avaliar soluções.
Para que esse universo participe da pauta do povo, o apoio não pode limitar-se ao pequeno crédito e a cursos de gestão. É preciso articular infraestrutura, formação, proteção social e demanda estável. O poder de compra do Estado, encomendando a produção e circulação de bens e serviços, como valores de uso e não como mercadoria, das redes solidárias, é essencial.
Ele irá contribuir para organizar circuitos de abastecimento e serviços quando acompanhado de planejamento, critérios de qualidade e condições contratuais compatíveis com os produtores. Não se trata de reservar aos trabalhadores pobres os segmentos menos remunerados das cadeias. Trata-se de ampliar sua capacidade de decidir, produzir e se apropriar dos resultados, sem substituir direitos por uma retórica de inclusão produtiva que pode ser usada para disfarçar paternalismo burocrático e subordinação.
A economia mista controlada pelo Estado
Empresas de economia mista sob controle estatal, que combinam comando público e participação de acionistas privados, possuem uma elevada capacidade de regulação no mosaico que estamos apresentando. Algumas atuam em setores estratégicos e dispõem de escala, conhecimento e capacidade de liderar um projeto nacional.
Há, porém, tensões: o interesse coletivo que justifica o controle estatal pode entrar em conflito com pressões por resultados financeiros imediatos. A presença de investidores privados não assegura eficiência, assim como o controle do Estado não assegura orientação democrática. O resultado depende da missão, das regras de governança e das forças capazes de influenciar as decisões.
A prestação de contas e a auditoria são necessárias, mas não resolvem o problema da captura. A divulgação de informações ao mercado de capitais, por exemplo, pode conviver com a redução do interesse público ao simples objetivo de assegurar remuneração dos acionistas. Para uma agenda popular, a transparência precisa permitir que a sociedade conheça investimentos, contratos, critérios de contratação e resultados sociais. Não se trata de substituir exigências técnicas por decisões arbitrárias, mas de tornar explícitos os interesses e os critérios que orientam escolhas apresentadas como meramente técnicas.
O Estado deve negociar a distribuição dos benefícios dos projetos que viabiliza. O princípio político é que a contribuição pública não pode desaparecer da avaliação quando o empreendimento se torna rentável, deixando ao Estado os custos dos fracassos e aos agentes privados a apropriação dos êxitos.
O exame das quatro configurações permite retomar a pergunta inicial com maior precisão. Não basta procurar um setor econômico supostamente disposto a realizar o programa popular. É preciso construir relações entre agentes que dispõem de recursos desiguais e possuem interesses, por vezes, conflitantes. A economia globalizada não pode receber apoio sem contrapartidas; a economia nacional não deve ser presumida aliada; a economia popular exige organização e condições de reprodução; a economia mista controlada pelo Estado precisa de missão pública e controle democrático. O desenvolvimento dessas capacidades constitui parte da própria disputa política.
Os instrumentos devem ser escolhidos de acordo com a atividade e seus objetivos. Há funções que requerem provisão estatal direta e equipes permanentes. Outras podem mobilizar cooperativas, associações e fornecedores privados sob condições públicas de contratação.
A defesa da organização popular não autoriza substituir servidores por contratos precários nem transferir obrigações estatais a comunidades sem recursos. Do mesmo modo, a presença de uma empresa pública não dispensa a fiscalização de suas práticas. O critério é a capacidade de assegurar direitos, qualidade, continuidade e condições dignas de trabalho e renda.
A mobilização que sustenta uma agenda de esquerda deve participar também dessas decisões. Organizações de trabalhadores, movimentos territoriais e instâncias de controle social podem contribuir para definir prioridades e fiscalizar contratos, desde que disponham de informação, formação e canais efetivos de intervenção. Participação sem poder de influir corre o risco de apenas legitimar escolhas já feitas.
O desafio é ampliar a capacidade pública de decisão com a presença organizada dos que dependem dos serviços e realizam o trabalho. Isso exige enfrentar tanto a apropriação privada do Estado quanto as barreiras burocráticas que afastam a população.
A pauta do povo ganhará consistência se seus objetivos forem acompanhados de uma política para a base produtiva (os circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços) que os realizará. O financiamento dos direitos e a organização de sua execução precisam ser pensados conjuntamente. Uma economia pode incorporar máquinas, ampliar a produção e elevar indicadores de produtividade sem permitir que a maioria decida sobre o trabalho e participe de seus benefícios.
Transformar essa relação requer identificar os centros de comando, negociar contrapartidas e fortalecer sujeitos capazes de sustentar outra orientação. É nesse terreno que serviços públicos, infraestrutura e trabalho digno podem tornar-se dimensões de um mesmo projeto de transformação.
*Renato Dagnino é professor titular no Departamento de Política Científica e Tecnológica da Unicamp. Autor, entre outros livros, de A indústria de defesa no governo Lula (Expressão Popular). [https://amzn.to/4gmxKTr]
*João dos Reis Silva Júnior é professor titular do Departamento de Educação da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Autor, entre outros livros, de Educação, sociedade de classes e reformas universitárias (Autores Associados) [https://amzn.to/4fLXTKP].
A discussão sobre o próximo governo precisa alcançar o lugar em que uma agenda de direitos se converte em produção de bens e serviços e geração de trabalho e renda. Não basta definir quanto o Estado poderá gastar, embora essa disputa seja decisiva. É necessário perguntar que ator social será responsável pela produção e circulação dos bens e serviços que o Estado deve assegurar com o que ele gasta para atender à “pauta do povo”. Em que espaço econômico isso ocorrerá, sob quais relações de trabalho e com que orientação sociotécnica.
Todos sabemos que uma mesma despesa do Estado pode fortalecer circuitos de acumulação que reproduzem a desigualdade ou ampliar as capacidades públicas, as formas de organização e o repertório tecnocientífico de atores capazes de promover a igualdade. A escolha dos atores, dos lugares e dos instrumentos de execução integra o conteúdo político da ação governamental.
Partilhamos da disposição de intelectuais e militantes de esquerda de contribuir para esse debate refletindo sobre essa escolha. Para isso, tomamos, entre suas intervenções, a de Antonio Martins, em “Depois da grande vitória, a pauta do povo” – postado no site Outras palavras. Ele propõe três eixos – serviços públicos de qualidade, transformação da infraestrutura e trabalho digno – que tomamos como uma deixa. Nosso propósito é examinar a base produtiva (ou os circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços) que dá sustentação à “pauta do povo”.
Nossa contribuição situa-se entre aquelas duas já enunciadas: as de natureza macroeconômica, do teto de gastos, da dívida pública, da taxa de juros e as que defendem os gastos em educação, saúde e os programas sociais. Ela explora um terreno em que ambas devem se encontrar com a propriedade, a organização do trabalho e o controle do conhecimento para a produção e circulação do necessário para atender a “pauta do povo”.
Ela se justifica pela ideia-força de que disputar juros, crédito e prioridades orçamentárias para a ampliação do gasto social não resolve, por si, o problema. Por isso, nosso foco é a questão de como aplicar o recurso público nos circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços de modo a satisfazer necessidades e assegurar direitos. O recurso pode aumentar a dependência de fornecedores concentrados, de artefatos sociotécnicos exógenos e de contratos excludentes. Mas pode formar equipes públicas, desenvolver fornecedores comprometidos com necessidades coletivas e criar condições de trabalho decente.
Para iniciar o exame das escolhas dos atores, dos lugares e dos instrumentos de execução que o governo deve mobilizar para atender a “Pauta do Povo” apresentamos a seguir uma caracterização pouco convencional do mosaico das peças econômico-produtivas e político-sociais formado pela economia globalizada, a economia nacional, a economia popular e a economia mista controlada pelo Estado.
A economia globalizada
Ela compreende atividades cuja organização responde a cadeias de produção, circulação e financiamento que ultrapassam as fronteiras nacionais. As decisões sobre investimentos, propriedade intelectual, padrões técnicos e localização de etapas produtivas costumam ser tomadas fora do país, ainda que sua execução mobilize trabalho, infraestrutura e recursos brasileiros. A inserção nessas cadeias não é uniforme: alguns segmentos concentram conhecimento e comando, enquanto outros possuem menor autonomia.
Sua produtividade elevada não significa que os ganhos resultantes serão distribuídos aos trabalhadores ou incorporados ao desenvolvimento do território. Uma empresa pode combinar equipamentos avançados, salários relativamente baixos e elevados subsídios, remetendo – legalmente ou não – parcela elevada de seu lucro aos controladores. Pode também importar componentes e limitar a aprendizagem local para assegurar sua posição na cadeia.
A presença de “tecnologia sofisticada” não implica capacidade nacional de decidir sobre seu desenvolvimento e seus usos. Essa capacidade, como mostra a experiência de catch up asiática, depende das condições contratuais e das instituições que sustentam o domínio do conhecimento e sua reprodução.
A financeirização e a pressão pela remuneração dos acionistas pode disputar recursos com o reinvestimento, a formação profissional e a pesquisa. Não se trata de supor que toda empresa deixou de investir, nem de atribuir este comportamento a setores distintos. Trata-se de reconhecer que a avaliação financeira influencia o horizonte das decisões produtivas. E pior, quando incentivos estatais ampliam a rentabilidade sem exigir aprendizagem, contrapartidas trabalhistas ou capacidade tecnocientífica local, o poder público pode socializar custos sem adquirir instrumentos para orientar os resultados.
A política industrial precisa distinguir entre subsídios que ampliam a capacidade de produzir e aprender daqueles que favorecem operações controladas externamente. Compras públicas, crédito e incentivos podem ser negociados com compromissos verificáveis de desenvolvimento de fornecedores, formação de trabalhadores e acesso ao conhecimento. Sua eficácia depende da capacidade de formular contratos, acompanhar sua execução e reagir ao descumprimento.
É inadequado presumir que a oferta de pesquisadores formados e laboratórios equipados produzirá demanda empresarial por conhecimento desenvolvido no país. Sobretudo quando uma filial que recebe de sua matriz equipamentos, projetos e licenças costuma haver interesse ainda menor em desenvolver alternativas locais.
O desencontro revela uma relação entre posição produtiva, controle da tecnologia e finalidade da pesquisa. Para alterá-la, nossa política cognitiva (de educação e de ciência, tecnologia e inovação) precisa atuar sobre essa relação. De nada adianta querer responsabilizar a universidade por não atender a uma demanda tecnocientífica (idealizada por nossa elite científica como a que a empresa deveria exercer) que o mercado periférico imitativo está longe de instigar junto à irrepreensível racionalidade econômica da empresa local.
A economia nacional
Ela reúne atividades sob controle de proprietários locais, com trajetórias e interesses diferentes. Sua formação histórica esteve associada à expansão do mercado interno, à ação do Estado, à propriedade da terra e às relações com o capital estrangeiro. A origem nacional do controlador, entretanto, não garante compromisso com a ampliação dos direitos ou com a autonomia tecnológica.
O investimento responde às condições de rentabilidade, à concorrência e às alternativas de aplicação do patrimônio. A adesão de uma empresa a um programa de desenvolvimento deve ser examinada por suas decisões e contrapartidas, e não deduzida de sua nacionalidade.
Na industrialização por substituição de importações, a proteção do mercado e os investimentos estatais contribuíram para formar capacidades produtivas. As dependências tecnológicas e as desigualdades sociais a ela associadas na recomendam sua conversão em modelo a ser simplesmente restaurado. A relação entre as empresas da economia nacional e a empresa multinacional (sempre incluída na reserva de mercado) se alterou significativamente com a emenda constitucional do governo FHC que a transformou em empresa brasileira.
De elemento do tripé industrializante do nacional desenvolvimentismo, ao lado do Estado e do capital nacional, ela passou a disputar, de um modo sem precedentes internacionais, todos os benefícios que o Estado aloca aos seus cidadãos.
A abertura comercial, as privatizações, as renúncias fiscais e as transformações financeiras posteriores modificaram ainda mais as condições de acumulação. Empresas e grupos econômicos passaram a combinar, em proporções variadas, produção industrial, atividades primárias, negócios imobiliários e aplicações financeiras. Nossa precoce desindustrialização se deve à opção da classe proprietária em buscar de alternativas mais rentáveis no agronegócio, na mineração, na especulação financeira e imobiliária.
Uma política de esquerda precisa enfrentar a assimetria entre o apoio público e a apropriação privada dos resultados. A justificativa da proteção à atividade nascente só é consistente quando existe um percurso verificável de aprendizagem, melhoria produtiva e redução da dependência. Crédito favorecido, incentivos fiscais etc. que se renovam sem avaliação são inadmissíveis. Não se trata de recusar a intervenção estatal, mas de subordiná-la a objetivos públicos, com prazos, transparência e consequências para o descumprimento dos compromissos assumidos.
A redução dos custos do trabalho tampouco pode ocupar o lugar de uma estratégia de desenvolvimento. Terceirização e contratação por pessoa jurídica assumem modalidades diferentes, mas podem servir à transferência de riscos e ao enfraquecimento de direitos quando encobrem relações de subordinação.
As plataformas acrescentam formas de controle em que o trabalhador arca com instrumentos, despesas e períodos de espera, enquanto critérios de remuneração e acesso à demanda lhe escapam. A aparência de autonomia pode coexistir com forte dependência econômica. É essa organização concreta, e não apenas a forma jurídica do contrato, que deve orientar a análise.
A economia popular
Ela compreende atividades pelas quais trabalhadores e famílias produzem sua subsistência em condições frequentemente marcadas pela insuficiência de renda, pela precariedade da proteção social e pela dificuldade de acesso a recursos produtivos. Sua história se vincula à concentração da terra, à escravidão e à constituição desigual do mercado de trabalho, mas ela não é apenas um vestígio do passado.
Ela tem sido continuamente reproduzida por transformações que dispensam trabalhadores, fragmentam ocupações e deslocam riscos para os indivíduos. Sua persistência interroga a promessa de que o crescimento das empresas absorverá, em condições dignas, todos os que precisam trabalhar.
A delimitação desse universo requer cuidado. População em idade de trabalhar, força de trabalho, população ocupada, emprego formal e informalidade designam conjuntos diferentes. Entre os ocupados há servidores públicos, assalariados, empregadores e trabalhadores por conta própria; entre as pessoas em idade de trabalhar há também quem esteja fora da força de trabalho. A Economia Popular não corresponde ao resultado de uma subtração entre esses grupos. Conhecer os atores que a compõem, suas atividades, potencialidades e relações de trabalho é condição para formular instrumentos adequados, em vez de encaixá-los em formatos inadequados e reunir situações distintas sob uma mesma solução.
Sob a mesma denominação encontram-se atividades de alimentação, reparação, construção, cuidados, comércio e produção agrícola, entre muitas outras. Algumas se organizam individualmente; outras, por vínculos familiares, associações ou cooperativas. Há relações de solidariedade, mas também hierarquias, jornadas extensas e desigualdades de gênero e raça. A informalidade não elimina exploração, assim como a formalização não garante, isoladamente, renda suficiente.
Reconhecer a potência desse universo exige conhecer seus anseios e conflitos. A transformação social não decorre automaticamente da pobreza de seus integrantes, mas da possibilidade de organização e de alteração das condições em que trabalham.
O discurso do empreendedorismo frequentemente individualiza problemas que têm determinação social. Quem perde o emprego é convocado a converter a necessidade de sobreviver em prova de iniciativa; quem trabalha sem descanso é responsabilizado por não expandir seu negócio. Crédito, formação e outras ações concebidas para as empresas, podem ser úteis, mas além de insuficientes quando faltam demanda, infraestrutura, proteção social, poder de negociação e compra pública, podem solapar os vínculos de solidariedade que caracterizam a economia popular.
Financiar um trabalhador para que compre equipamentos não lhe assegura controle sobre os preços ou sobre o acesso aos clientes. Em determinadas condições, apenas acrescenta uma prestação mensal à instabilidade de sua renda.
A economia popular não deve ser confundida com a economia solidária. A primeira designa um universo mais amplo de atividades de sustentação da vida; a segunda envolve uma orientação organizativa que valoriza a autogestão e, para torná-la possível, a propriedade coletiva dos meios de produção. Essa passagem que conduz à apropriação coletiva dos resultados, exige construção política, conhecimento e condições materiais. Redes solidárias de produção, consumo e finança não surgem apenas porque seus integrantes compartilham dificuldades.
Elas precisam de uma política pública que respeite e promova suas especificidades em relação à empresa. Se forem tratadas pelo Estado com receitas para apoiar os antigos pequenos empresários, ou os novos empreendedores, elas perderão sua capacidade de construir um futuro distinto. Sem esses cuidados, a linguagem da solidariedade pode legitimar a terceirização da precariedade.
É nesse ponto que a adequação sociotécnica adquire sentido estratégico. Um equipamento, um processo ou um sistema de informação, entre outros artefatos sociotécnicos, incorporam escolhas sobre escala, divisão de tarefas, controle e finalidade da produção. Uma solução concebida para uma empresa hierarquizada pode ser inadequada a um coletivo autogestionário, mesmo quando é apresentada como a mais eficiente.
Adequar e reprojetar a tecnociência capitalista significa discutir essas escolhas com quem trabalha e utilizar o conhecimento disponível para construir outra organização econômico produtiva. Não implica rejeitar o legado da tecnociência capitalista, mas orientar nosso potencial cognitivo para a tecnociência solidária.
A habilidade do trabalhador e o conhecimento de seu ofício são recursos decisivos em muitas das atividades da Economia Popular. Isso não significa que todo trabalho manual deva ser preservado, especialmente quando é penoso, repetitivo ou perigoso. Uma tecnociência comprometida com a emancipação deve eliminar tarefas degradantes, reduzir jornadas e ampliar a segurança. Seu critério de êxito precisa incluir a qualidade de vida de quem produz e a utilidade social do resultado. A universidade e os institutos públicos podem contribuir, desde que reconheçam os trabalhadores como participantes da produção do conhecimento, capazes de definir problemas e avaliar soluções.
Para que esse universo participe da pauta do povo, o apoio não pode limitar-se ao pequeno crédito e a cursos de gestão. É preciso articular infraestrutura, formação, proteção social e demanda estável. O poder de compra do Estado, encomendando a produção e circulação de bens e serviços, como valores de uso e não como mercadoria, das redes solidárias, é essencial.
Ele irá contribuir para organizar circuitos de abastecimento e serviços quando acompanhado de planejamento, critérios de qualidade e condições contratuais compatíveis com os produtores. Não se trata de reservar aos trabalhadores pobres os segmentos menos remunerados das cadeias. Trata-se de ampliar sua capacidade de decidir, produzir e se apropriar dos resultados, sem substituir direitos por uma retórica de inclusão produtiva que pode ser usada para disfarçar paternalismo burocrático e subordinação.
A economia mista controlada pelo Estado
Empresas de economia mista sob controle estatal, que combinam comando público e participação de acionistas privados, possuem uma elevada capacidade de regulação no mosaico que estamos apresentando. Algumas atuam em setores estratégicos e dispõem de escala, conhecimento e capacidade de liderar um projeto nacional.
Há, porém, tensões: o interesse coletivo que justifica o controle estatal pode entrar em conflito com pressões por resultados financeiros imediatos. A presença de investidores privados não assegura eficiência, assim como o controle do Estado não assegura orientação democrática. O resultado depende da missão, das regras de governança e das forças capazes de influenciar as decisões.
A prestação de contas e a auditoria são necessárias, mas não resolvem o problema da captura. A divulgação de informações ao mercado de capitais, por exemplo, pode conviver com a redução do interesse público ao simples objetivo de assegurar remuneração dos acionistas. Para uma agenda popular, a transparência precisa permitir que a sociedade conheça investimentos, contratos, critérios de contratação e resultados sociais. Não se trata de substituir exigências técnicas por decisões arbitrárias, mas de tornar explícitos os interesses e os critérios que orientam escolhas apresentadas como meramente técnicas.
O Estado deve negociar a distribuição dos benefícios dos projetos que viabiliza. O princípio político é que a contribuição pública não pode desaparecer da avaliação quando o empreendimento se torna rentável, deixando ao Estado os custos dos fracassos e aos agentes privados a apropriação dos êxitos.
O exame das quatro configurações permite retomar a pergunta inicial com maior precisão. Não basta procurar um setor econômico supostamente disposto a realizar o programa popular. É preciso construir relações entre agentes que dispõem de recursos desiguais e possuem interesses, por vezes, conflitantes. A economia globalizada não pode receber apoio sem contrapartidas; a economia nacional não deve ser presumida aliada; a economia popular exige organização e condições de reprodução; a economia mista controlada pelo Estado precisa de missão pública e controle democrático. O desenvolvimento dessas capacidades constitui parte da própria disputa política.
Os instrumentos devem ser escolhidos de acordo com a atividade e seus objetivos. Há funções que requerem provisão estatal direta e equipes permanentes. Outras podem mobilizar cooperativas, associações e fornecedores privados sob condições públicas de contratação.
A defesa da organização popular não autoriza substituir servidores por contratos precários nem transferir obrigações estatais a comunidades sem recursos. Do mesmo modo, a presença de uma empresa pública não dispensa a fiscalização de suas práticas. O critério é a capacidade de assegurar direitos, qualidade, continuidade e condições dignas de trabalho e renda.
A mobilização que sustenta uma agenda de esquerda deve participar também dessas decisões. Organizações de trabalhadores, movimentos territoriais e instâncias de controle social podem contribuir para definir prioridades e fiscalizar contratos, desde que disponham de informação, formação e canais efetivos de intervenção. Participação sem poder de influir corre o risco de apenas legitimar escolhas já feitas.
O desafio é ampliar a capacidade pública de decisão com a presença organizada dos que dependem dos serviços e realizam o trabalho. Isso exige enfrentar tanto a apropriação privada do Estado quanto as barreiras burocráticas que afastam a população.
A pauta do povo ganhará consistência se seus objetivos forem acompanhados de uma política para a base produtiva (os circuitos tecnoeconômicos de produção e circulação de bens e serviços) que os realizará. O financiamento dos direitos e a organização de sua execução precisam ser pensados conjuntamente. Uma economia pode incorporar máquinas, ampliar a produção e elevar indicadores de produtividade sem permitir que a maioria decida sobre o trabalho e participe de seus benefícios.
Transformar essa relação requer identificar os centros de comando, negociar contrapartidas e fortalecer sujeitos capazes de sustentar outra orientação. É nesse terreno que serviços públicos, infraestrutura e trabalho digno podem tornar-se dimensões de um mesmo projeto de transformação.
*Renato Dagnino é professor titular no Departamento de Política Científica e Tecnológica da Unicamp. Autor, entre outros livros, de A indústria de defesa no governo Lula (Expressão Popular). [https://amzn.to/4gmxKTr]
*João dos Reis Silva Júnior é professor titular do Departamento de Educação da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Autor, entre outros livros, de Educação, sociedade de classes e reformas universitárias (Autores Associados) [https://amzn.to/4fLXTKP].
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