De OutrasPalavras, 11 de agosto 2026
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| Foto: Tonya Sarno Jordan |
O emprego como promessa de cidadania
Existe uma rotina que se repete em milhões de domicílios brasileiros e que raramente aparece nos indicadores com a nitidez que teria numa conversa de cozinha. A pessoa trabalha o mês inteiro. Paga condução, gás, aluguel, luz, comida que encarece antes de qualquer reajuste. No fim do ciclo, o que resta não forma reserva, não se converte em contribuição previdenciária regular, não autoriza interromper a atividade quando o corpo adoece. Quem vive assim está dentro do mercado de trabalho, e não fora dele, e ainda assim precisa administrar a doença como quem administra um atraso de conta, adiando o exame, tomando o remédio pela metade, voltando à jornada antes da hora. A cena não é excepcional. Ela descreve a forma corrente pela qual uma parte considerável da população brasileira transforma esforço em sobrevivência sem conseguir transformá-lo em segurança.
O que essa rotina expõe é uma dissociação que a linguagem pública insiste em ignorar. Ter ocupação, receber renda, possuir direitos, estar protegido diante dos riscos e dispor de tempo para cuidar e ser cuidado são coisas distintas, e no Brasil contemporâneo elas deixaram de caminhar juntas. Milhões de pessoas cumprem a primeira condição sem alcançar as demais. O trabalho não desapareceu nem perdeu centralidade. Permanece a fonte principal de renda da maioria e o eixo em torno do qual as famílias organizam o dia, a semana e o próprio horizonte de futuro. O que se enfraqueceu foi o conjunto de mecanismos que fazia da atividade econômica uma porta de entrada para a proteção. O trabalho segue indispensável e cada vez menos suficiente, e essa distância entre o que ele exige e o que ele devolve é o problema que organiza este texto.
Vale lembrar como esses mecanismos se formaram. A proteção social moderna não nasceu de uma dedução doutrinária sobre justiça. Nasceu do choque entre a industrialização, que arrancou populações inteiras da terra e as concentrou em cidades, e a descoberta prática de que a doença, o acidente, o desemprego e a velhice não eram acidentes individuais, e sim eventos regulares de uma economia que precisava de trabalhadores vivos. Onde os trabalhadores se organizaram, empresas e Estado foram obrigados a assumir parte dos custos de reprodução dessa força de trabalho. Onde não se organizaram, o custo permaneceu inteiro nas casas. Nada disso foi concedido. Foi arrancado em greves, em conflitos judiciais, em disputas parlamentares que duraram décadas, e por isso os direitos sociais têm a consistência instável de tudo aquilo que resulta de correlação de forças e pode ser revisto quando a correlação muda. A pesquisa comparada de Celia Kerstenetzky ajuda a desfazer um mal-entendido persistente sobre esse processo. Os países pioneiros do bem-estar social não eram países ricos quando começaram, e vários deles usaram políticas e instituições sociais como instrumento de desenvolvimento econômico, e não como recompensa por ele.
A trajetória latino-americana seguiu outro desenho. No Brasil, a proteção foi construída a partir do vínculo formal de emprego, o que significa que ela nasceu delimitada por uma fronteira. Marta Arretche descreve com precisão o resultado. Até 1988, saúde e aposentadoria dependiam da inserção no mercado formal, e nos anos 1980 os trabalhadores com carteira representavam cerca de 40% da população ocupada.1 Em 1981, mais da metade da força de trabalho não tinha emprego formal e, pelas regras então vigentes, tampouco tinha direito à assistência médica e à previdência. Trabalhadores rurais, domésticos, autônomos precários e a maior parte das mulheres ficaram do lado de fora. O universalismo prometido dependia de uma expansão do assalariamento formal que nunca chegou a alcançar a sociedade inteira. Alexandre de Freitas Barbosa e Ricardo Amorim observam que o país operava um sistema de amparo de caráter não compensatório, financiado por quem tinha trabalho assalariado e destinado apenas a quem tinha trabalho assalariado.
O arranjo produziu direitos e hierarquias ao mesmo tempo. A carteira assinada foi conquista real, e conviveu com a produção sistemática de categorias inferiores de trabalhador. Protegidos e desprotegidos, formais e informais, trabalho reconhecido e trabalho invisível. A divisão sexual dessa arquitetura é a menos discutida e talvez a mais duradoura. Luana Pinheiro e Carolina Tokarski recordam que os sistemas modernos de bem-estar se assentaram sobre o que a literatura chama de familismo, a suposição de que as famílias se organizavam em torno de homens provedores e mulheres cuidadoras, e que o trabalho gratuito das mulheres estaria sempre disponível para cobrir aquilo que o Estado não cobrisse. A cidadania social brasileira nasceu, assim, atada a uma forma de emprego que jamais se universalizou e apoiada num trabalho doméstico que jamais foi contabilizado.
Trabalhar já não basta
A Constituição de 1988 tentou romper essa dependência. Ao instituir a seguridade social, ampliou a proteção para além da contribuição anterior e reconheceu direitos fundamentados também na cidadania e na necessidade social. Eduardo Fagnani e Flávio Tonelli Vaz sintetizam a mudança em três oposições que estruturam o texto constitucional, a universalidade contra a focalização exclusiva, a seguridade social contra o seguro social e a questão social como direito de cidadania contra o assistencialismo. Na saúde, um sistema público, universal e gratuito substituiu um modelo de seguro que só atendia quem contribuía. Na previdência, os trabalhadores rurais foram incorporados a benefícios desvinculados de uma trajetória individual e regular de contribuições, num pacto que reconheceu explicitamente que décadas de trabalho sem direitos não podiam ser tratadas como ausência de trabalho. A operação política era clara. Desatar a proteção do contrato de emprego, porque o contrato de emprego nunca havia chegado a todos.
A promessa foi implementada pela metade. Jorge Abrahão de Castro, examinando a evolução das condições de vida entre 1990 e 2002,2 encontra um período de poucas alterações no baixo bem-estar social da maioria da população, com informalidade em torno de 60% dos ocupados em meados da década e cobertura previdenciária dos ativos em queda. A descentralização transferiu responsabilidades para municípios de capacidade desigual. A filantropia permaneceu suprindo o que o poder público não organizava. O financiamento constitucionalmente vinculado passou a ser capturado por outras finalidades, movimento que a Desvinculação das Receitas da União institucionalizou a partir de 1994. Enquanto isso, os planos privados de saúde se expandiam sobre o sistema público, criando o que Arretche chama de dupla entrada, um mecanismo que favorece os estratos de renda mais alta sem que eles deixem de acessar o sistema universal. A universalidade jurídica conviveu com serviços profundamente segmentados. Onde o município tinha arrecadação, havia posto de saúde e creche. Onde não tinha, a mesma norma constitucional produzia fila, ausência e improviso. Ter direito e conseguir exercê-lo passaram a ser experiências separadas por centenas de quilômetros.
O ciclo dos anos 2000 foi o momento em que essas peças funcionaram de forma mais articulada. Castro registra, entre 2002 e 2014, crescimento real de 39% no rendimento médio do trabalho, criação de mais de vinte milhões de empregos formais, queda da informalidade de 58,3% para 46,4% dos ocupados e ampliação da cobertura previdenciária da população ativa de 61,7% para 72,5%. Fagnani e Vaz mostram que, no mesmo intervalo, o total de benefícios da seguridade que substituem renda passou de 24 para 37 milhões, com crescimento em todos os segmentos, do urbano ao rural, da assistência ao seguro-desemprego. O salário mínimo funcionou como o fio que costurou o mercado de trabalho à proteção social, já que dois terços dos benefícios substitutivos correspondiam ao piso. Arretche registra a estimativa, produzida por Brito, Foguel e Kerstenetzky, de que 64,3% da redução da desigualdade de renda entre domicílios obtida de 1995 a 2014 se deveu à política de valorização do mínimo. Nenhum programa isolado explica o período. A renda do trabalho foi o elemento central, e as transferências não foram acessório.
A partir de meados da década de 2010, o arranjo se desfez com rapidez. Os dados reunidos por Castro descrevem a reversão. A taxa média anual de desocupação atingiu 12% em 2018, correspondendo a 12,6 milhões de pessoas, e o emprego com carteira foi o mais penalizado, perdendo dois milhões de postos. O contingente de desalentados saltou de 1,5 para 4,2 milhões. A subutilização por insuficiência de horas subiu de 4,9% para 6,6% da população ocupada. O número de contribuintes da previdência caiu de 59,5 milhões em 2014 para 58,1 milhões em 2017, o que significa que a desproteção previdenciária voltou a crescer junto com a informalidade. A distribuição das perdas não foi proporcional. Em 2016, o 1% de maiores rendimentos ficou com 12% do total, praticamente o mesmo que os 40% de menores rendimentos, cuja participação havia se reduzido.
A pandemia acrescentou uma experiência que ainda não foi digerida pelo debate público. Em 2020, uma transferência monetária de escala inédita foi criada em meio à maior contração simultânea do trabalho remunerado da história recente, e a combinação produziu um resultado que desconcertou o senso comum econômico, com indicadores de pobreza e desigualdade recuando exatamente no ano em que o mercado de trabalho encolheu.3 A leitura correta desse episódio é dupla. Os dados tornam difícil negar a capacidade distributiva imediata de uma política de renda dessa escala. E a política de renda não constrói escola, não forma médico, não cria vaga de creche, não gera aposentadoria futura e não substitui a estrutura permanente de trabalho, serviços e proteção que a sustenta. Opor emprego e benefício é um falso problema que atrapalha as duas discussões.
Daí decorre a contradição que atravessa o país há uma década. Quanto menos o trabalho garante renda e segurança, mais as transferências passam a sustentar a vida cotidiana das famílias mais pobres. E quanto mais as transferências sustentam a vida, mais essa dependência é convertida em acusação moral contra quem depende delas. Fagnani e Vaz documentam que a campanha contra a seguridade social é anterior à sua implementação e começou dentro da própria Assembleia Constituinte, com a advertência presidencial de que o país se tornaria ingovernável.4 A operação retórica é eficiente porque desloca o foco. Discute-se o comportamento do beneficiário e não a deterioração do vínculo de emprego que o produziu. O gráfico abaixo mostra o que está sendo discutido quando se fala em pobres que vivem do Estado.
QUANDO O TRABALHO ENCOLHE NA RENDA DOS MAIS POBRES
Participação do trabalho e dos programas sociais na renda dos domicílios com rendimento per capita de até um quarto do salário mínimo
Nota: os percentuais não somam cem. As parcelas restantes correspondem a outras fontes de renda não representadas no gráfico.
Fonte: elaboração própria com base em Leone (2025, p. 32), a partir dos dados da PNAD Contínua.
A economia oculta do cuidado
O gráfico responde a uma pergunta e abre outra. Entre 2012 e 2022, a renda do trabalho encolheu de 62,2% para 45,6% da renda dos domicílios mais pobres, enquanto os programas sociais subiram de 24,3% para 44,3%. A pergunta que se abre é o que acontece dentro de uma casa quando o trabalho remunerado deixa de sustentá-la. A transferência cobre parte da diferença. O restante é coberto pela redução do consumo, pelo adiamento de despesas de saúde e educação, pela mobilização de parentes e vizinhos e pela intensificação do trabalho doméstico não remunerado, que absorve tudo aquilo que deixou de ser comprado no mercado ou obtido no serviço público. Cozinhar mais, deslocar-se mais, esperar mais em fila, cuidar de mais gente com menos recursos. Essas soluções não devem ser romantizadas. Elas funcionam porque alguém trabalha mais, dorme menos e adia a própria vida, e funcionam mal, porque cobram um preço que reaparece anos depois em saúde deteriorada e escolaridade interrompida. Essa absorção tem custo, tem rosto e tem sexo, e não aparece em nenhuma conta nacional.
O trabalho de cuidado é a infraestrutura invisível sobre a qual a economia brasileira funciona. Cuidar de crianças pequenas, de pessoas idosas, de doentes e de pessoas com deficiência é o que permite que outros membros do domicílio saiam de casa e vendam sua força de trabalho. Quem prepara a comida, acompanha a consulta, administra o remédio e organiza a rotina escolar está produzindo a condição de possibilidade do emprego alheio. Pinheiro e Tokarski chamam atenção para a consequência lógica desse arranjo, que é a possibilidade de o Estado se desresponsabilizar do campo da reprodução social justamente porque conta com a disponibilidade gratuita das mulheres. O fato de esse trabalho não ser remunerado nunca significou que ele não tivesse custo. Significa apenas que o custo foi transferido para dentro das casas e para dentro de um único gênero.
A distribuição desse trabalho é tão desigual quanto a distribuição de renda, e obedece aos mesmos eixos. Segundo dados do IBGE para 2018, reunidos por Pinheiro e Tokarski, as mulheres brasileiras informavam dedicar cerca de 21 horas semanais aos afazeres domésticos e ao cuidado de pessoas, contra 11 horas dos homens. A diferença não se distribui por igual entre as mulheres. Aquelas com renda mais alta podem comprar no mercado parte do trabalho de reprodução social, e quem vende esse trabalho são, majoritariamente, mulheres pobres e negras, que ao cuidarem das famílias alheias precisam encontrar quem cuide das suas. Pinheiro e Tokarski descrevem esse circuito como uma oposição de raça e classe entre as próprias mulheres. Domicílios chefiados por mulheres com crianças pequenas concentram a versão mais aguda do problema, porque neles a mesma pessoa é responsável pela renda e pelo cuidado, o que empurra a inserção ocupacional para as jornadas parciais, para a informalidade e para a intermitência.
A ausência de serviços públicos de cuidado atua diretamente sobre a possibilidade de trabalhar. Uma creche em horário compatível com a jornada, uma escola que funcione o dia inteiro, uma unidade de saúde que atenda sem exigir três dias de espera, uma atenção domiciliar para o idoso acamado, um transporte que não consuma quatro horas do dia. Cada um desses serviços é, do ponto de vista de quem cuida, uma decisão sobre permanecer ou não no mercado de trabalho. Pinheiro e Tokarski formulam a alternativa nos termos mais diretos.
Na ausência do Estado, serão as mulheres as que, nas famílias, serão responsabilizadas por suprir a carência, em especial, de políticas de cuidados, como as relacionadas à educação infantil, ao cuidado da população idosa ou de outros grupos socialmente vulneráveis. (PINHEIRO; TOKARSKI, 2020, p. 564)
A conclusão que se impõe é que a separação entre política econômica e política social é uma convenção administrativa sem correspondência na experiência de quem trabalha. Salário, jornada, previdência, assistência, saúde, educação e cuidado determinam conjuntamente quem pode aceitar um emprego, quem pode recusá-lo, quem pode estudar à noite, quem pode adoecer sem se arruinar e quem pode envelhecer sem depender de um filho. O mercado de trabalho utiliza todos os dias uma estrutura de reprodução social que ele não financia e cujo custo não registra em nenhum balanço. Quando essa estrutura é reduzida, o custo não desaparece. Ele pode reaparecer como rotatividade, adoecimento, interrupção escolar e afastamento de mulheres do mercado de trabalho, e continua sendo pago por alguém.
Socializar os riscos, desmercantilizar a vida
É por isso que a austeridade precisa ser compreendida como algo mais do que corte de despesa. Ela é um mecanismo de transferência de riscos. Quando serviços, benefícios e capacidade estatal são reduzidos, o risco de adoecer, de envelhecer e de perder o emprego não diminui em nada. Ele apenas muda de endereço. Passa para as famílias, que absorvem o que o Estado deixou de fazer. Passa para as mulheres, que absorvem o que as famílias precisam fazer. Passa para os trabalhadores informais, que não têm a quem recorrer quando param. Passa para os municípios, que recebem a demanda sem receber o financiamento. Passa para as organizações assistenciais, que voltam a ocupar o lugar da política pública. A Emenda Constitucional 95, aprovada em 2016, havia projetado essa transferência de riscos para um regime fiscal de vinte exercícios. Embora substituída em 2023, seus efeitos acumulados sobre as capacidades públicas integram a trajetória examinada aqui, e Castro chama atenção para o que o congelamento significou em saúde e educação, áreas em que qualquer avanço passava a depender da compressão de outra área.
A esse movimento soma-se a segmentação mercantil da proteção. A saúde é o caso mais legível. Mais de três quartos da população brasileira dependem exclusivamente do sistema público, e a adesão a planos privados acompanha de perto a renda domiciliar. Arretche mostra que, em 2013, apenas 7% dos chefes de domicílio do quintil mais pobre declaravam contar com seguro privado, enquanto entre os 20% mais ricos as taxas superavam sistematicamente 60% dos domicílios. O que se produz aí ultrapassa a desigualdade de acesso e chega à conversão progressiva de bens que a Constituição definiu como direitos em serviços que se compram, comercializados por operadoras que extraem renda de uma necessidade que ninguém pode adiar indefinidamente. O mesmo desenho se reproduz na previdência complementar, no ensino privado e no crédito consignado que antecipa benefício futuro para cobrir despesa presente.
A consequência política dessa segmentação é mais grave do que a econômica. Quando setores médios compram no mercado a proteção que o Estado não entrega, eles deixam de compartilhar a experiência cotidiana dos serviços públicos. Culpar quem procura alternativa privada diante de um serviço insuficiente seria inútil, já que qualquer família faria o mesmo. O que interessa é o efeito agregado dessas decisões individuais. Quem não usa a fila do posto de saúde não sabe quanto tempo ela leva, e quem não sabe quanto tempo ela leva dificilmente vai defender o orçamento que a encurtaria. Formam-se dentro do mesmo país comunidades de destino diferentes, que enfrentam os mesmos riscos por caminhos que nunca se cruzam. Kerstenetzky mostra que o consenso político em torno de uma tributação elevada, nos países que o construíram, se enraizou precisamente no consumo conjunto de bens públicos de qualidade.
Reconstruir a proteção social é, por isso, um problema de correlação de forças antes de ser um problema de desenho institucional. A história brasileira recente comprova a assimetria. Arretche demonstra que a inclusão dos outsiders em 1988 foi obra de uma minoria progressista que soube usar as regras de deliberação da Constituinte, e Fagnani e Vaz documentam que as elites econômicas jamais aceitaram aquele resultado e trabalham desde então para desfazê-lo. Nenhum arranjo institucional se sustenta sem uma coalizão capaz de defendê-lo, financiá-lo e controlá-lo. Essa coalizão precisa reunir trabalhadores formais e informais, que hoje são apresentados como interesses opostos, as mulheres que sustentam a economia do cuidado, os usuários dos serviços públicos e os setores médios que ainda não perceberam que sua proteção privada é mais frágil do que parece.
As direções possíveis formam uma única arquitetura, e perdem sentido quando tratadas separadamente. Trabalho com remuneração e direitos, porque sem piso salarial e sem vínculo reconhecido nenhuma contribuição previdenciária se sustenta e nenhuma política de renda deixa de ser remendo. Serviços públicos universais, porque saúde e educação são as formas mais eficientes de renda indireta e as únicas capazes de manter setores sociais distintos dentro da mesma comunidade política. Política pública de cuidado, porque creche, escola integral e atenção domiciliar são política econômica no sentido mais estrito, já que determinam quantas pessoas podem trabalhar e em que condições. Financiamento solidário, porque um sistema que cobra proporcionalmente mais de quem ganha menos financia a desigualdade que diz combater. A proteção social não é o remédio aplicado depois que o mercado produz o dano. É a condição prévia que define que tipo de economia se torna possível organizar.
A cena do começo permanece. A pessoa que trabalha o mês inteiro e não consegue parar quando adoece não está diante de um problema de disciplina financeira nem de escassez de vagas. Ela está pagando, sozinha e em silêncio, uma conta que deveria ser dividida. Paga com o exame adiado, com a aposentadoria que não vai existir, com as horas que sobram depois da jornada e que são consumidas cuidando de outra pessoa. Paga também com a certeza, aprendida cedo, de que pedir ajuda é perder tempo. Uma sociedade pode funcionar assim por muito tempo, e o Brasil tem funcionado, sustentada por uma quantidade de esforço privado que nenhuma estatística consegue medir. O que ela não pode é chamar isso de normalidade e depois se espantar com o resultado. Quando trabalhar já não basta para sustentar a vida, a única pergunta que importa é se os riscos vão continuar abandonados dentro de cada casa ou se voltarão a ser tratados como responsabilidade de todos.
FONTES CONSULTADAS
ARRETCHE, Marta. Trinta anos da Constituição de 1988: razões para comemorar? Novos Estudos CEBRAP, São Paulo, v. 37, n. 3, p. 395-414, set./dez. 2018.
BARBOSA, Alexandre de Freitas; AMORIM, Ricardo L. C. Desafios para o enfrentamento da desigualdade no Brasil. In: FONSECA, Ana Maria Medeiros da; FAGNANI, Eduardo (org.). Políticas sociais, desenvolvimento e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2013. v. 1, p. 29-50.
CASTRO, Jorge Abrahão de. Evolução do bem-estar social dos brasileiros: da expectativa cidadã ao prenúncio da barbárie social. In: CASTRO, Jorge Abrahão de; POCHMANN, Marcio (org.). Brasil: Estado social contra a barbárie. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2020. p. 207-230.
FAGNANI, Eduardo; VAZ, Flávio Tonelli. Seguridade social, direitos constitucionais e desenvolvimento. In: FONSECA, Ana Maria Medeiros da; FAGNANI, Eduardo (org.). Políticas sociais, desenvolvimento e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2013. v. 2, p. 93-115.
KERSTENETZKY, Celia Lessa. O Estado do bem-estar social na idade da razão: a reinvenção do Estado social no mundo contemporâneo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
LEONE, Eugenia. Contexto 2010-2022: economia e mercado de trabalho: renda domiciliar e condição de atividade de homens e mulheres. In: MONTALI, Lilia; TELLES, Stella; LEONE, Eugenia (org.). Ruptura, retrocesso e desigualdade: como entender o período intercensos 2010-2022? Campinas: NEPP/Unicamp, 2025. p. 26-45.
PINHEIRO, Luana; TOKARSKI, Carolina Pereira. Entre a crise do Estado de bem-estar social e a crise dos cuidados: onde estão as mulheres nas reflexões sobre a provisão do bem-estar social? In: CASTRO, Jorge Abrahão de; POCHMANN, Marcio (org.). Brasil: Estado social contra a barbárie. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2020. p. 563-590.
1 O percentual relativo aos anos 1980 aparece em Arretche (2018, p. 399), que o extrai de Curi e Menezes Filho (2006). Esse último trabalho não foi consultado diretamente e a citação é indireta.
2 A periodização dos ciclos de exclusão e inclusão social adotada neste artigo segue Castro (2020, p. 210-222).
3 A análise dos efeitos distributivos de 2020 apoia-se na trajetória identificada pelos estudos consultados e deve ser lida como interpretação do caráter excepcional da transferência emergencial. Para uma demonstração quantitativa específica da evolução da pobreza e da desigualdade entre 2012 e 2022, seria necessário incorporar diretamente estudo dedicado a essa série.
4 A tese do déficit previdenciário é objeto de controvérsia metodológica. Fagnani e Vaz (2013, p. 95-99) sustentam que o orçamento da seguridade social se manteve superavitário e que a forma de contabilização adotada pelos órgãos de governo desde 1989 não observa o que determina a Constituição.
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