Por DANILO JORGE VIEIRA*
A meta de 2% do PIB em P&D é uma armadilha que aprisiona a política científica brasileira – melhor substituí-la por metas factíveis, como fez a China, do que repetir os fracassos da União Europeia
Depois de pouco mais de três anos desde o início de sua elaboração, a nova versão da Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI) foi finalmente aprovada, em 28 de julho passado. O documento estabelece diretrizes, ações prioritárias e grandes orientações estruturantes para balizar a Política Científica, Tecnológica e de Inovação (PCTI) do país no atual ciclo decenal, a se encerrar em 2034.
Este artigo tem foco restrito e examina um desafio elegido como fundamental pela ENCTI: o objetivo de elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) a 2% do PIB até 2034. Como será argumentado, essa meta é pouco factível de ser concretizada e, ademais, captura e desvirtua a própria PCTI.
Trajetória improvável
A meta de elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento ao nível de 2% do PIB até 2034 será muito difícil de ser atingida, em razão do substancial esforço financeiro requerido, tanto do setor público quanto das empresas privadas nacionais e estrangeiras. Basta verificar que, de acordo com os dados mais atualizados, o dispêndio nacional em P&D, que correspondeu a 1,23% do PIB em 2024, deverá crescer 63% até 2034 para alcançar o patamar de 2% do PIB.
Isso significa que o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento deverá apresentar obrigatoriamente trajetória ascendente acelerada, registrando taxa média de crescimento de 4,5% ao ano. Trata-se de um ritmo de crescimento sem paralelo na história recente. Entre 2000 e 2024, por exemplo, o dispêndio nacional em P&D passou de 1,05% para 1,23% do PIB, correspondendo a uma taxa média de crescimento anual de apenas 0,6% ao longo dos 25 anos em referência.
Se considerarmos somente o “decênio de ouro” entre 2006 e 2015, momento em que o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do Brasil registrou a sua mais forte aceleração neste século XXI, as dificuldades para o cumprimento da meta ficam ainda mais evidentes. Entre 2006 e 2015, o dispêndio nacional em P&D passou de 0,99% para 1,28% do PIB, acumulando incremento de 30% e crescendo a uma taxa média de 2,7% ao ano.
Para tornar mais compreensiva a escala do desafio estabelecido pela ENCTI, vale a pena conjecturar a respeito do comportamento provável do dispêndio nacional até 2034, tanto em termos consolidados quanto por setor institucional – os setores governamental e empresarial, devendo ser explicado que, pela metodologia oficial, os dispêndios do setor empresarial são informados de forma agregada, sem especificar os valores aportados por empresas públicas e por empresas privadas.
O Gráfico 1 organiza os resultados obtidos por meio de um modelo de regressão linear, que correlacionou o PIB (variável independente) e os dispêndios em P&D (variável dependente), utilizando valores reais deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2025. Como pode ser verificado, mantidas as condições dadas, o dispêndio nacional projetado deverá passar de R$ 155,2 bilhões para R$ 224,2 bilhões entre 2025 e 2034, acumulando incremento real de 44% – o que requer taxa média de crescimento de 3,7% ao ano.
O dispêndio governamental deverá ter desempenho moderadamente melhor, passando de R$ 83,0 bilhões para R$ 122,6 bilhões – elevação real acumulada de 48% e taxa média de crescimento de 4,0% ao ano. O dispêndio empresarial projetado deverá ter comportamento mais fraco: passará de R$ 72,2 bilhões para R$ 101,7 bilhões – aumento acumulado real de 41% e taxa média de crescimento de 3,5% ao ano. Com base nesse ensaio simplificado, foi possível estimar que, em 2034, o dispêndio nacional em P&D deverá corresponder a 1,29% do PIB, significando aumento de cerca de 5% em relação a 2024 e taxa média de crescimento de 0,5% ao ano.
O que esses números estão a sugerir é que, para o cumprimento da meta mais fundamental fixada pela ENCTI para o horizonte decenal, as atividades nacionais de P&D deverão ser necessariamente transformadas de forma sistêmica, assumindo um padrão inédito na história brasileira. Esse novo padrão deverá incorporar não somente uma dinâmica de crescimento muito mais acelerada e sustentável em termos temporais, fiscais e financeiros, mas também implicar numa mudança institucional substantiva, pela qual o setor governamental seja habilitado com maior capacidade de comando e coordenação e o setor empresarial, notadamente a empresa privada, passe de fato a atuar de forma muito mais ativa e preponderante nos processos de inovação tecnológica do país.
Uma breve história da meta
Mas as necessárias transformações econômicas e institucionais anteriormente referidas, por exigirem uma reconfiguração completa dos interesses e projetos estratégicos em jogo, não estão no horizonte de médio e longo prazo neste momento. Sustenta essa avaliação realisticamente pessimista as sucessivas edições da ENCTI, que têm reiterado o objetivo de escalar as atividades nacionais de P&D e de induzir, ao mesmo tempo, o setor empresarial privado a assumir maior protagonismo científico e tecnológico desde o início deste século, mas com resultados frustrantes continuados.
O Quadro 1 resume essa história recente dos insucessos sucessivos no que diz respeito à meta estabelecida para a trajetória do dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, cabendo fazer apenas os seguintes comentários adicionais. A primeira versão da ENCTI, elaborada no governo FHC para abranger os anos 2002-2006, introduziu a meta dos 2% do PIB para o dispêndio nacional em P&D, que deveria ser alcançada em 2012. Na sequência, a meta foi redimensionada, por meio do Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI), lançado em 2007, no início do 2º mandato do presidente Lula.
A mudança tornou o objetivo ainda mais ousado, pretendendo elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento para 1,5% do PIB em quatro anos – o que exigiria taxa média de crescimento da ordem de 8,5% ao ano entre 2007 e 2010. Ao final deste quadriênio, o dispêndio nacional em P&D registrou expansão relevante (7,26%), mas muito aquém da meta estabelecida, exibindo taxa média de crescimento de 1,76% ao ano.
Outra atualização da ENCTI foi lançada no primeiro governo de Dilma Rousseff, em janeiro de 2012, abrangendo os anos 2012-2015, com a meta de alçar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento a 1,8% do PIB em 2014 – o que pressupunha uma extraordinária taxa média de crescimento de quase 15% ao ano. Em 2015, embora o dispêndio nacional em P&D tenha atingido o seu maior patamar em proporção ao PIB neste século XXI (1,28%), acumulando crescimento de 14%, o desempenho alcançado ficou muito abaixo do planejado.
As versões da ENCTI seguintes, que abrangeram os anos pós-golpe dos governos Temer e Bolsonaro, recolocaram a meta de 2% do PIB para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, a ser alcançada em 2019. Contudo, entre 2015 e 2022, o que se observou foi uma queda substancial de 7,5% do dispêndio nacional em P&D em proporção ao PIB, refletindo o desmonte pelo qual as políticas públicas, de modo geral, e a PCTI, em particular, passaram nesse ciclo histórico conturbado de desdemocratização e de ascensão da extrema direita no país.
Finalmente, a última versão da ENCTI, aprovada em julho passado, replicou a mesma meta de expansão do dispêndio em P&D, mas estendendo para 2034 o prazo para a sua realização.
A armadilha da meta
Um aspecto a destacar é que, em todos os subperíodos de planejamento da ENCTI, foi formada a expectativa de engajamento do setor empresarial na estratégia de ampliação do dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento. Ao setor empresarial, notadamente as empresas privadas, foi recorrentemente designado papel decisivo na consecução da meta estabelecida. Contudo, esse engajamento jamais ocorreu efetivamente na intensidade que seria minimamente necessária.
Assim, é possível considerar que uma meta de realização improvável, somada à baixa adesão de atores relevantes, resulta no que pode ser definido de armadilha da meta. Uma armadilha que aprisiona e desvirtua as atividades de formulação, implementação e monitoramento da política pública. Isso porque a PCTI passa a ser balizada por critérios imprecisos e indiferenciados, que é a meta global fixada de expansão do dispêndio em P&D.
Orientada por finalidades sobredimensionadas e inespecíficas, as decisões de alocação de recursos passam a ser baseadas em parâmetros arbitrários, cujo objetivo central é o de atingir, a posteriori, um dado nível agregado de investimento em P&D proporcionalmente ao PIB. Em tal contexto, atividades, projetos, territórios e atores sociais podem vivenciar um quadro estrutural e persistente de subfinanciamento, ao mesmo tempo em que outras atividades, projetos, territórios e atores sociais experimentariam condições exuberantes de abundância relativa de recursos.
Disso decorre que, embora aprisione a política pública em uma armadilha, a definição de uma meta improvável tem funcionalidade estratégica para os atores hegemônicos. Esse grupo dominante pode sempre justificar, pressionar e convencer a opinião pública e os gestores governamentais da necessidade imperativa de suprimentos cada vez maiores de recursos orçamentários, crédito subsidiado e incentivos tributários para que a meta inalcançável possa vir a ser alcançada, de modo a assegurar, na realidade, fontes de financiamento crescentes a favor de seus projetos particulares.
Experimentos internacionais
Duas referências internacionais permitem contextualizar melhor os impasses e desafios envolvidos no almejado objetivo de ampliar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento.
(1) União Europeia. Desde 2002, com a publicação do comunicado More research for Europe, a União Europeia vem perseguindo, sem sucesso, a meta de elevar o dispêndio consolidado em P&D ao patamar de 3% do PIB do bloco econômico. O cronograma para a consecução desse objetivo vem sendo sucessivamente estendido. O plano inicial era atingir o nível estabelecido de 3% do PIB em 2010. Para tanto, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico, que era de 1,79% do PIB em 2002, deveria crescer a uma taxa média de 4,8% ao ano – tendo como referência dados fornecidos pelo Eurostat.
O ritmo de expansão, entretanto, ficou muito aquém do planejado e o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento, que subiu para 1,96% do PIB em 2010, evoluiu a uma taxa média de apenas 1% ao ano. Diante do fracasso, o prazo para a realização da meta foi ampliado para 2020, o que continuou a exigir grande esforço financeiro e de coordenação dos governos e das empresas dos Estados-membros, uma vez que seria necessária uma taxa média de crescimento de 3,9% ao ano para o cumprimento do objetivo comum.
Em 2020, no entanto, o dispêndio em P&D da União Europeia chegou a 2,28% do PIB, significando taxa média de crescimento de 1,4% ao ano, bem abaixo daquela requerida. O novo fracasso levou a União Europeia a estender outra vez o cronograma, com a perspectiva de atingimento da meta até 2030.
Contudo, o contexto não é nada favorável. Para que a meta seja de fato finalmente cumprida dentro do cronograma estabelecido, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico deverá crescer a uma taxa média de 2,5% ao ano até 2030. Ocorre que o dispêndio em P&D da União Europeia vem demonstrando baixo dinamismo nos últimos anos. Em 2024, esse dispêndio correspondeu a 2,24% do PIB, representando retração de 1,8% em relação ao patamar de 2020.
Estudo divulgado pela Comissão Europeia em maio do ano passado (Shaping the future: EU R&D investments explained) demonstra que, mantido o mesmo ritmo de crescimento da década passada, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico será equivalente 2,34% em 2030 e a meta de 3% do PIB seria alcançada somente em 2050. O mesmo estudo assinala que um dos grandes obstáculos à consecução da meta reside na acentuada disparidade socioeconômica, produtiva, tecnológica e institucional do bloco econômico.
Por exemplo, dos 27 Estados-membros, somente seis efetuam dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento equivalente ou acima da meta de 3% do PIB, enquanto outros sete realizam investimentos em valor menor do que 1% do PIB. Ademais, metade do dispêndio consolidado em P&D do bloco econômico foi realizado por dois países (França e Alemanha) em 2023, ao passo que outros 13 responderam conjuntamente por 5% do total no mesmo ano.
A dispersão institucional, as heterogeneidades estruturais (e não apenas no âmbito científico e tecnológico) e a débil capacidade de coordenação centralizada são alguns dos fatores principais que têm levado a União Europeia a sucessivos fracassos no que diz respeito à ambição de escalar as atividades de P&D do bloco econômico.
(2) A China experimenta, neste século XXI, uma ascensão científica e tecnológica espetacular, refletindo a expansão acelerada de suas atividades de P&D. Entre 2000 e 2023, o dispêndio chinês em Pesquisa e Desenvolvimento passou de 0,88% para 2,58% do PIB, perfazendo taxa média de crescimento de 4,2% ao ano, uma trajetória que se destaca internacionalmente – tendo como referência dados compilados pelo Banco Mundial.
Os Estados Unidos da América (EUA), por exemplo, registraram taxa média de crescimento bem inferior, de apenas 1,2% ao ano no mesmo período, assim como a União Europeia (1,1% ao ano) e a média mundial (1,0% ao ano). O desempenho da China foi também muito melhor do que o do Reino Unido (2,1% ao ano) e o da Coreia do Sul (3,7% ao ano), sendo amplamente superior ao dos países da América Latina e Caribe juntos (0,8% ao ano).
O governo chinês adotou metas quantitativas globais para o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento proporcionalmente ao PIB até o 13º Plano Quinquenal, que abrangeu os anos entre 2016 a 2020. A meta estabelecida consistia em elevar o dispêndio nacional em P&D ao nível de 2,50% do PIB em 2020 – o que exigia uma taxa média de crescimento de 3,9% ao ano durante o ciclo quinquenal de planejamento em referência.
A meta, entretanto, não foi alcançada: o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento passou de 2,06% para 2,36% do PIB entre 2016 e 2020, perfazendo taxa média de crescimento de 2,8% ao ano – o que representou 70% da taxa requerida. A meta veio a ser alcançada em 2023, quando o dispêndio nacional em P&D da China chegou a equivaler a 2,58% do PIB. Neste momento, estava em vigência o 14º Plano Quinquenal (2021-2025), que havia abandonado a meta global quantitativa para o dispêndio nacional em P&D e passado a utilizar novos critérios de planejamento.
Em vez de fixar uma meta global quantitativa, o 14º. Plano Quinquenal estabeleceu o objetivo combinado de assegurar crescimento de pelo menos 7% em termos médios anuais para o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento e buscar superar o nível alcançado no período de vigência do 13º Plano Quinquenal – meta que foi exitosamente alcançada. Outros dois objetivos definidos para o período foram: (a) elevar o número de patentes de invenção de alto valor de 6,3 para 12 por 10 mil habitantes e (b) elevar o valor adicionado dos setores da economia digital proporcionalmente ao PIB de 7,8% para 10%.
O 15º. Plano Quinquenal, aprovado no último mês de março para abranger o ciclo de planejamento entre os anos 2026 a 2030, incorporou os mesmos critérios, estabelecendo meta apenas para a taxa de crescimento média mínima para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento (7%), bem como para o número mínimo de patentes/10.000 habitantes (22) e para o valor adicionado das atividades econômicas digitais (12,5% do PIB) a serem alcançados até 2030.
Desarmando a armadilha da meta
As experiências recentes da União Europeia e da China, resumidas aqui apenas brevemente em alguns poucos aspectos selecionados, podem proporcionar lições importantes para o Brasil.
Foi observado que, a despeito das dificuldades enfrentadas, a China parece ter lidado muito melhor com a estratégia de fixação de uma meta global quantitativa para os dispêndios em Pesquisa e Desenvolvimento, em razão de vários fatores, entre os quais está certamente a forte capacidade do setor estatal de controlar, orientar e coordenar de forma centralizada os processos decisórios de alocação de recursos.
É possível afirmar que essa centralização decisória permitiu atenuar os efeitos distorcivos advindos da armadilha da meta e, também, possibilitou mais facilmente aprimoramentos no planejamento quinquenal, mediante a substituição de parâmetros muito agregados e gerais (como a meta global de dispêndio) por critérios mais específicos e objetivamente endereçados a determinados alvos melhor delineados (como patentes e atividades econômicas selecionadas), dotando os gestores governamentais de instrumentos mais precisos para formular, executar e monitorar a política pública.
A União Europeia, por sua vez, enfrenta impasses persistentes no que diz respeito a estabelecer uma estratégia cientifica e tecnológica comum para o bloco econômico. Um dos elementos que deveria servir para articular e orientar a ação individual de cada um dos 27 Estados-membros do bloco econômico, a meta de 3% do PIB para o dispêndio em P&D, tem se mostrado claramente ineficaz. E a perspectiva de correção de rumos, no sentido de destravar a armadilha da meta, parece não estar no horizonte de curto e médio prazo, em razão, sobretudo, da maior fragmentação e disparidade econômico-institucional que caracteriza a comunidade.
Essa fragmentação se traduz, por exemplo, na dispersão dos centros decisórios, simultaneamente à difusão desordenada de vários pontos de veto, tornando muito mais complexa e difícil a perspectiva de definição de um objetivo comum que possa efetivamente articular, coordenar e unificar os diferentes projetos e interesses estratégicos presentes na União Europeia.
Parece evidente que os impasses vivenciados pelo Brasil são relativamente semelhantes aos da União Europeia, notadamente no que diz respeito à estratégia geral definida para alavancar as atividades de Pesquisa e Desenvolvimento, que se encontra aprisionada na armadilha da meta desde o início deste século XXI. A experiência da China, por outro lado, aponta para uma alternativa possível a ser examinada com atenção pelos gestores da PCTI, que envolve o abandono de uma meta global indeterminada e genérica a favor da adoção de metas mais objetivas e endereçadas ao enfrentamento de desafios nacionais específicos mais bem delimitados.
Ou seja, em vez de uma única meta sobredimensionada e de cunho genérico para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, deveriam ser fixadas diferentes metas mais realistas para esses dispêndios vinculadas a programas, projetos, ações, atividades econômicas, setores produtivos, territórios, dentre outros níveis, escalas e âmbitos o mais desagregado possível. A adoção de diferentes metas específicas e factíveis de realização teria efeitos práticos muito positivos para a gestão da PCTI, pois exigiria um planejamento mais detalhado e preciso por parte dos agentes governamentais, além de possibilitar um processo muito mais rigoroso, transparente e minucioso de programação, implementação e monitoramento da política pública.
Vale lembrar que a mesma portaria que aprovou a nova versão da ENCTI também instituiu o Grupo de Trabalho que irá coordenar a elaboração do Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI). Este plano, que abrangerá o quinquênio 2027-2031, tem caráter operacional, visando concretizar metas, diretrizes e ações especificadas na nova versão da ENCTI. O PACTI, portanto, pode ser o mecanismo para ajustar e aprimorar as estratégias decenais de ciência, tecnologia e inovação, começando por revisões que permitam desarmar a armadilha da meta.
*Danilo Jorge Vieira é doutor em economia aplicada pela Unicamp.
Referências
FU, Xiaolan; MCKERN, Bruce; CHEN, Jin (Eds.). The Oxford handbook of China innovation. Oxford University Press. Nova York: 2021.
BENOIT, Florence; KARVOUNARAKI, Athina; STEVENSON, Alexis; RAVET, Julien. Shaping the future: EU R&D investments explained. European Commission: Bruxelas, 2025.
13th Five-year plan for the development of strategic emerging industries (Tradução – Center for Security and Emerging Technology).
Outline of the People’s Republic of China 14th five-year plan for national economic and social development and long-range objectives for 2035 (Tradução – Center for Security and Emerging Technology).
HOFMAN, Bert. Deciphering the 15th five-year plan. Mercator Institute for China Studies. Disponível em https://merics.org/en/comment/deciphering-15th-five-year-plan.
Depois de pouco mais de três anos desde o início de sua elaboração, a nova versão da Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI) foi finalmente aprovada, em 28 de julho passado. O documento estabelece diretrizes, ações prioritárias e grandes orientações estruturantes para balizar a Política Científica, Tecnológica e de Inovação (PCTI) do país no atual ciclo decenal, a se encerrar em 2034.
Este artigo tem foco restrito e examina um desafio elegido como fundamental pela ENCTI: o objetivo de elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) a 2% do PIB até 2034. Como será argumentado, essa meta é pouco factível de ser concretizada e, ademais, captura e desvirtua a própria PCTI.
Trajetória improvável
A meta de elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento ao nível de 2% do PIB até 2034 será muito difícil de ser atingida, em razão do substancial esforço financeiro requerido, tanto do setor público quanto das empresas privadas nacionais e estrangeiras. Basta verificar que, de acordo com os dados mais atualizados, o dispêndio nacional em P&D, que correspondeu a 1,23% do PIB em 2024, deverá crescer 63% até 2034 para alcançar o patamar de 2% do PIB.
Isso significa que o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento deverá apresentar obrigatoriamente trajetória ascendente acelerada, registrando taxa média de crescimento de 4,5% ao ano. Trata-se de um ritmo de crescimento sem paralelo na história recente. Entre 2000 e 2024, por exemplo, o dispêndio nacional em P&D passou de 1,05% para 1,23% do PIB, correspondendo a uma taxa média de crescimento anual de apenas 0,6% ao longo dos 25 anos em referência.
Se considerarmos somente o “decênio de ouro” entre 2006 e 2015, momento em que o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do Brasil registrou a sua mais forte aceleração neste século XXI, as dificuldades para o cumprimento da meta ficam ainda mais evidentes. Entre 2006 e 2015, o dispêndio nacional em P&D passou de 0,99% para 1,28% do PIB, acumulando incremento de 30% e crescendo a uma taxa média de 2,7% ao ano.
Para tornar mais compreensiva a escala do desafio estabelecido pela ENCTI, vale a pena conjecturar a respeito do comportamento provável do dispêndio nacional até 2034, tanto em termos consolidados quanto por setor institucional – os setores governamental e empresarial, devendo ser explicado que, pela metodologia oficial, os dispêndios do setor empresarial são informados de forma agregada, sem especificar os valores aportados por empresas públicas e por empresas privadas.
O Gráfico 1 organiza os resultados obtidos por meio de um modelo de regressão linear, que correlacionou o PIB (variável independente) e os dispêndios em P&D (variável dependente), utilizando valores reais deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2025. Como pode ser verificado, mantidas as condições dadas, o dispêndio nacional projetado deverá passar de R$ 155,2 bilhões para R$ 224,2 bilhões entre 2025 e 2034, acumulando incremento real de 44% – o que requer taxa média de crescimento de 3,7% ao ano.
O dispêndio governamental deverá ter desempenho moderadamente melhor, passando de R$ 83,0 bilhões para R$ 122,6 bilhões – elevação real acumulada de 48% e taxa média de crescimento de 4,0% ao ano. O dispêndio empresarial projetado deverá ter comportamento mais fraco: passará de R$ 72,2 bilhões para R$ 101,7 bilhões – aumento acumulado real de 41% e taxa média de crescimento de 3,5% ao ano. Com base nesse ensaio simplificado, foi possível estimar que, em 2034, o dispêndio nacional em P&D deverá corresponder a 1,29% do PIB, significando aumento de cerca de 5% em relação a 2024 e taxa média de crescimento de 0,5% ao ano.
O que esses números estão a sugerir é que, para o cumprimento da meta mais fundamental fixada pela ENCTI para o horizonte decenal, as atividades nacionais de P&D deverão ser necessariamente transformadas de forma sistêmica, assumindo um padrão inédito na história brasileira. Esse novo padrão deverá incorporar não somente uma dinâmica de crescimento muito mais acelerada e sustentável em termos temporais, fiscais e financeiros, mas também implicar numa mudança institucional substantiva, pela qual o setor governamental seja habilitado com maior capacidade de comando e coordenação e o setor empresarial, notadamente a empresa privada, passe de fato a atuar de forma muito mais ativa e preponderante nos processos de inovação tecnológica do país.
Uma breve história da meta
Mas as necessárias transformações econômicas e institucionais anteriormente referidas, por exigirem uma reconfiguração completa dos interesses e projetos estratégicos em jogo, não estão no horizonte de médio e longo prazo neste momento. Sustenta essa avaliação realisticamente pessimista as sucessivas edições da ENCTI, que têm reiterado o objetivo de escalar as atividades nacionais de P&D e de induzir, ao mesmo tempo, o setor empresarial privado a assumir maior protagonismo científico e tecnológico desde o início deste século, mas com resultados frustrantes continuados.
O Quadro 1 resume essa história recente dos insucessos sucessivos no que diz respeito à meta estabelecida para a trajetória do dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, cabendo fazer apenas os seguintes comentários adicionais. A primeira versão da ENCTI, elaborada no governo FHC para abranger os anos 2002-2006, introduziu a meta dos 2% do PIB para o dispêndio nacional em P&D, que deveria ser alcançada em 2012. Na sequência, a meta foi redimensionada, por meio do Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI), lançado em 2007, no início do 2º mandato do presidente Lula.
A mudança tornou o objetivo ainda mais ousado, pretendendo elevar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento para 1,5% do PIB em quatro anos – o que exigiria taxa média de crescimento da ordem de 8,5% ao ano entre 2007 e 2010. Ao final deste quadriênio, o dispêndio nacional em P&D registrou expansão relevante (7,26%), mas muito aquém da meta estabelecida, exibindo taxa média de crescimento de 1,76% ao ano.
Outra atualização da ENCTI foi lançada no primeiro governo de Dilma Rousseff, em janeiro de 2012, abrangendo os anos 2012-2015, com a meta de alçar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento a 1,8% do PIB em 2014 – o que pressupunha uma extraordinária taxa média de crescimento de quase 15% ao ano. Em 2015, embora o dispêndio nacional em P&D tenha atingido o seu maior patamar em proporção ao PIB neste século XXI (1,28%), acumulando crescimento de 14%, o desempenho alcançado ficou muito abaixo do planejado.
As versões da ENCTI seguintes, que abrangeram os anos pós-golpe dos governos Temer e Bolsonaro, recolocaram a meta de 2% do PIB para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, a ser alcançada em 2019. Contudo, entre 2015 e 2022, o que se observou foi uma queda substancial de 7,5% do dispêndio nacional em P&D em proporção ao PIB, refletindo o desmonte pelo qual as políticas públicas, de modo geral, e a PCTI, em particular, passaram nesse ciclo histórico conturbado de desdemocratização e de ascensão da extrema direita no país.
Finalmente, a última versão da ENCTI, aprovada em julho passado, replicou a mesma meta de expansão do dispêndio em P&D, mas estendendo para 2034 o prazo para a sua realização.
A armadilha da meta
Um aspecto a destacar é que, em todos os subperíodos de planejamento da ENCTI, foi formada a expectativa de engajamento do setor empresarial na estratégia de ampliação do dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento. Ao setor empresarial, notadamente as empresas privadas, foi recorrentemente designado papel decisivo na consecução da meta estabelecida. Contudo, esse engajamento jamais ocorreu efetivamente na intensidade que seria minimamente necessária.
Assim, é possível considerar que uma meta de realização improvável, somada à baixa adesão de atores relevantes, resulta no que pode ser definido de armadilha da meta. Uma armadilha que aprisiona e desvirtua as atividades de formulação, implementação e monitoramento da política pública. Isso porque a PCTI passa a ser balizada por critérios imprecisos e indiferenciados, que é a meta global fixada de expansão do dispêndio em P&D.
Orientada por finalidades sobredimensionadas e inespecíficas, as decisões de alocação de recursos passam a ser baseadas em parâmetros arbitrários, cujo objetivo central é o de atingir, a posteriori, um dado nível agregado de investimento em P&D proporcionalmente ao PIB. Em tal contexto, atividades, projetos, territórios e atores sociais podem vivenciar um quadro estrutural e persistente de subfinanciamento, ao mesmo tempo em que outras atividades, projetos, territórios e atores sociais experimentariam condições exuberantes de abundância relativa de recursos.
Disso decorre que, embora aprisione a política pública em uma armadilha, a definição de uma meta improvável tem funcionalidade estratégica para os atores hegemônicos. Esse grupo dominante pode sempre justificar, pressionar e convencer a opinião pública e os gestores governamentais da necessidade imperativa de suprimentos cada vez maiores de recursos orçamentários, crédito subsidiado e incentivos tributários para que a meta inalcançável possa vir a ser alcançada, de modo a assegurar, na realidade, fontes de financiamento crescentes a favor de seus projetos particulares.
Experimentos internacionais
Duas referências internacionais permitem contextualizar melhor os impasses e desafios envolvidos no almejado objetivo de ampliar o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento.
(1) União Europeia. Desde 2002, com a publicação do comunicado More research for Europe, a União Europeia vem perseguindo, sem sucesso, a meta de elevar o dispêndio consolidado em P&D ao patamar de 3% do PIB do bloco econômico. O cronograma para a consecução desse objetivo vem sendo sucessivamente estendido. O plano inicial era atingir o nível estabelecido de 3% do PIB em 2010. Para tanto, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico, que era de 1,79% do PIB em 2002, deveria crescer a uma taxa média de 4,8% ao ano – tendo como referência dados fornecidos pelo Eurostat.
O ritmo de expansão, entretanto, ficou muito aquém do planejado e o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento, que subiu para 1,96% do PIB em 2010, evoluiu a uma taxa média de apenas 1% ao ano. Diante do fracasso, o prazo para a realização da meta foi ampliado para 2020, o que continuou a exigir grande esforço financeiro e de coordenação dos governos e das empresas dos Estados-membros, uma vez que seria necessária uma taxa média de crescimento de 3,9% ao ano para o cumprimento do objetivo comum.
Em 2020, no entanto, o dispêndio em P&D da União Europeia chegou a 2,28% do PIB, significando taxa média de crescimento de 1,4% ao ano, bem abaixo daquela requerida. O novo fracasso levou a União Europeia a estender outra vez o cronograma, com a perspectiva de atingimento da meta até 2030.
Contudo, o contexto não é nada favorável. Para que a meta seja de fato finalmente cumprida dentro do cronograma estabelecido, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico deverá crescer a uma taxa média de 2,5% ao ano até 2030. Ocorre que o dispêndio em P&D da União Europeia vem demonstrando baixo dinamismo nos últimos anos. Em 2024, esse dispêndio correspondeu a 2,24% do PIB, representando retração de 1,8% em relação ao patamar de 2020.
Estudo divulgado pela Comissão Europeia em maio do ano passado (Shaping the future: EU R&D investments explained) demonstra que, mantido o mesmo ritmo de crescimento da década passada, o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento do bloco econômico será equivalente 2,34% em 2030 e a meta de 3% do PIB seria alcançada somente em 2050. O mesmo estudo assinala que um dos grandes obstáculos à consecução da meta reside na acentuada disparidade socioeconômica, produtiva, tecnológica e institucional do bloco econômico.
Por exemplo, dos 27 Estados-membros, somente seis efetuam dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento equivalente ou acima da meta de 3% do PIB, enquanto outros sete realizam investimentos em valor menor do que 1% do PIB. Ademais, metade do dispêndio consolidado em P&D do bloco econômico foi realizado por dois países (França e Alemanha) em 2023, ao passo que outros 13 responderam conjuntamente por 5% do total no mesmo ano.
A dispersão institucional, as heterogeneidades estruturais (e não apenas no âmbito científico e tecnológico) e a débil capacidade de coordenação centralizada são alguns dos fatores principais que têm levado a União Europeia a sucessivos fracassos no que diz respeito à ambição de escalar as atividades de P&D do bloco econômico.
(2) A China experimenta, neste século XXI, uma ascensão científica e tecnológica espetacular, refletindo a expansão acelerada de suas atividades de P&D. Entre 2000 e 2023, o dispêndio chinês em Pesquisa e Desenvolvimento passou de 0,88% para 2,58% do PIB, perfazendo taxa média de crescimento de 4,2% ao ano, uma trajetória que se destaca internacionalmente – tendo como referência dados compilados pelo Banco Mundial.
Os Estados Unidos da América (EUA), por exemplo, registraram taxa média de crescimento bem inferior, de apenas 1,2% ao ano no mesmo período, assim como a União Europeia (1,1% ao ano) e a média mundial (1,0% ao ano). O desempenho da China foi também muito melhor do que o do Reino Unido (2,1% ao ano) e o da Coreia do Sul (3,7% ao ano), sendo amplamente superior ao dos países da América Latina e Caribe juntos (0,8% ao ano).
O governo chinês adotou metas quantitativas globais para o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento proporcionalmente ao PIB até o 13º Plano Quinquenal, que abrangeu os anos entre 2016 a 2020. A meta estabelecida consistia em elevar o dispêndio nacional em P&D ao nível de 2,50% do PIB em 2020 – o que exigia uma taxa média de crescimento de 3,9% ao ano durante o ciclo quinquenal de planejamento em referência.
A meta, entretanto, não foi alcançada: o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento passou de 2,06% para 2,36% do PIB entre 2016 e 2020, perfazendo taxa média de crescimento de 2,8% ao ano – o que representou 70% da taxa requerida. A meta veio a ser alcançada em 2023, quando o dispêndio nacional em P&D da China chegou a equivaler a 2,58% do PIB. Neste momento, estava em vigência o 14º Plano Quinquenal (2021-2025), que havia abandonado a meta global quantitativa para o dispêndio nacional em P&D e passado a utilizar novos critérios de planejamento.
Em vez de fixar uma meta global quantitativa, o 14º. Plano Quinquenal estabeleceu o objetivo combinado de assegurar crescimento de pelo menos 7% em termos médios anuais para o dispêndio em Pesquisa e Desenvolvimento e buscar superar o nível alcançado no período de vigência do 13º Plano Quinquenal – meta que foi exitosamente alcançada. Outros dois objetivos definidos para o período foram: (a) elevar o número de patentes de invenção de alto valor de 6,3 para 12 por 10 mil habitantes e (b) elevar o valor adicionado dos setores da economia digital proporcionalmente ao PIB de 7,8% para 10%.
O 15º. Plano Quinquenal, aprovado no último mês de março para abranger o ciclo de planejamento entre os anos 2026 a 2030, incorporou os mesmos critérios, estabelecendo meta apenas para a taxa de crescimento média mínima para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento (7%), bem como para o número mínimo de patentes/10.000 habitantes (22) e para o valor adicionado das atividades econômicas digitais (12,5% do PIB) a serem alcançados até 2030.
Desarmando a armadilha da meta
As experiências recentes da União Europeia e da China, resumidas aqui apenas brevemente em alguns poucos aspectos selecionados, podem proporcionar lições importantes para o Brasil.
Foi observado que, a despeito das dificuldades enfrentadas, a China parece ter lidado muito melhor com a estratégia de fixação de uma meta global quantitativa para os dispêndios em Pesquisa e Desenvolvimento, em razão de vários fatores, entre os quais está certamente a forte capacidade do setor estatal de controlar, orientar e coordenar de forma centralizada os processos decisórios de alocação de recursos.
É possível afirmar que essa centralização decisória permitiu atenuar os efeitos distorcivos advindos da armadilha da meta e, também, possibilitou mais facilmente aprimoramentos no planejamento quinquenal, mediante a substituição de parâmetros muito agregados e gerais (como a meta global de dispêndio) por critérios mais específicos e objetivamente endereçados a determinados alvos melhor delineados (como patentes e atividades econômicas selecionadas), dotando os gestores governamentais de instrumentos mais precisos para formular, executar e monitorar a política pública.
A União Europeia, por sua vez, enfrenta impasses persistentes no que diz respeito a estabelecer uma estratégia cientifica e tecnológica comum para o bloco econômico. Um dos elementos que deveria servir para articular e orientar a ação individual de cada um dos 27 Estados-membros do bloco econômico, a meta de 3% do PIB para o dispêndio em P&D, tem se mostrado claramente ineficaz. E a perspectiva de correção de rumos, no sentido de destravar a armadilha da meta, parece não estar no horizonte de curto e médio prazo, em razão, sobretudo, da maior fragmentação e disparidade econômico-institucional que caracteriza a comunidade.
Essa fragmentação se traduz, por exemplo, na dispersão dos centros decisórios, simultaneamente à difusão desordenada de vários pontos de veto, tornando muito mais complexa e difícil a perspectiva de definição de um objetivo comum que possa efetivamente articular, coordenar e unificar os diferentes projetos e interesses estratégicos presentes na União Europeia.
Parece evidente que os impasses vivenciados pelo Brasil são relativamente semelhantes aos da União Europeia, notadamente no que diz respeito à estratégia geral definida para alavancar as atividades de Pesquisa e Desenvolvimento, que se encontra aprisionada na armadilha da meta desde o início deste século XXI. A experiência da China, por outro lado, aponta para uma alternativa possível a ser examinada com atenção pelos gestores da PCTI, que envolve o abandono de uma meta global indeterminada e genérica a favor da adoção de metas mais objetivas e endereçadas ao enfrentamento de desafios nacionais específicos mais bem delimitados.
Ou seja, em vez de uma única meta sobredimensionada e de cunho genérico para o dispêndio nacional em Pesquisa e Desenvolvimento, deveriam ser fixadas diferentes metas mais realistas para esses dispêndios vinculadas a programas, projetos, ações, atividades econômicas, setores produtivos, territórios, dentre outros níveis, escalas e âmbitos o mais desagregado possível. A adoção de diferentes metas específicas e factíveis de realização teria efeitos práticos muito positivos para a gestão da PCTI, pois exigiria um planejamento mais detalhado e preciso por parte dos agentes governamentais, além de possibilitar um processo muito mais rigoroso, transparente e minucioso de programação, implementação e monitoramento da política pública.
Vale lembrar que a mesma portaria que aprovou a nova versão da ENCTI também instituiu o Grupo de Trabalho que irá coordenar a elaboração do Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação (PACTI). Este plano, que abrangerá o quinquênio 2027-2031, tem caráter operacional, visando concretizar metas, diretrizes e ações especificadas na nova versão da ENCTI. O PACTI, portanto, pode ser o mecanismo para ajustar e aprimorar as estratégias decenais de ciência, tecnologia e inovação, começando por revisões que permitam desarmar a armadilha da meta.
*Danilo Jorge Vieira é doutor em economia aplicada pela Unicamp.
Referências
FU, Xiaolan; MCKERN, Bruce; CHEN, Jin (Eds.). The Oxford handbook of China innovation. Oxford University Press. Nova York: 2021.
BENOIT, Florence; KARVOUNARAKI, Athina; STEVENSON, Alexis; RAVET, Julien. Shaping the future: EU R&D investments explained. European Commission: Bruxelas, 2025.
13th Five-year plan for the development of strategic emerging industries (Tradução – Center for Security and Emerging Technology).
Outline of the People’s Republic of China 14th five-year plan for national economic and social development and long-range objectives for 2035 (Tradução – Center for Security and Emerging Technology).
HOFMAN, Bert. Deciphering the 15th five-year plan. Mercator Institute for China Studies. Disponível em https://merics.org/en/comment/deciphering-15th-five-year-plan.
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