Por ANTONIO CARLOS F. GALVÃO*
A criação da Terrabras representa o desafio de superar o ciclo de exportação de matéria-prima bruta através de um projeto soberano de agregação de valor tecnológico
O país do futuro
No imaginário retratado por Stefan Zweig no livro Brasil, um país de futuro (1941), publicado em meio à Segunda Guerra Mundial, o Brasil surgia como um contraponto à barbárie que devastava a Europa.
O escritor austríaco destacava, em uma época em que o país dava seus primeiros passos rumo à modernidade ocidental, aquilo que considerava o traço distintivo da identidade nacional: o “espírito de conciliação” do povo, a harmonia entre pessoas de diferentes origens e a “(…) convivência pacífica (…), apesar da diversidade de raças, classes, cores, religiões e convicções”.
Décadas depois, ao prefaciar a obra em 2006, o jornalista Alberto Dines especulava de forma provocadora: “Zweig errou ou foi o Brasil que escolheu o modelo errado?”.
A trajetória da história sugere que a realidade brasileira se mostrou menos benevolente que a imaginada pelo autor. No que diz respeito às relações raciais ou de cor, por exemplo, Mário Theodoro em A sociedade desigual: racismo e branquitude na formação do Brasil (2022) desmonta em definitivo qualquer interpretação baseada na ideia de uma harmonia a presidir as relações sociais no país.
A desigualdade social, das mais profundas e resistentes no mundo, pagava e paga tributo aos extensos anos de escravidão legal e velada que acompanharam a transição do Brasil colonial ao moderno. Apenas recentemente políticas públicas afirmativas vêm tentando reverter essa chaga entranhada na formação social brasileira.
Como em outras ocasiões da história, o Brasil mostrou dificuldades para ligar períodos de prosperidade dos ciclos de crescimento à inclusão e transformação social sustentada. De fato, a ordem global neoliberal teve impacto severo no país. Resistimos na “década perdida” para, pouco à frente, aderir a seus preceitos liberalizantes. Ainda hoje tentamos nos livrar das garras e artimanhas dos que defendem tais preceitos na política quotidiana do país.
No seu percurso idílico pelas virtudes daquele Brasil hoje distante, Zweig assinalava também as riquezas do rico e diverso subsolo nacional, exposto ao mundo desde o ciclo do ouro. De lá para cá, o padrão de exploração pouco mudou. Assistimos ao trânsito intenso de produtos minerais enviados em bruto ou quase para diversas partes do planeta, com o país participando marginalmente das etapas de maior valor agregado das cadeias produtivas globais. Mais importante, o país não tem aproveitado essa riqueza e a especialização herdada em produtos naturais para alavancar novos patamares de inserção econômica e tecnológica no mundo.
Os produtos minerais na pauta de exportações
Os números das exportações minerais refletem ainda uma produção extensiva, com baixa agregação de valor aos bens produzidos. Os óleos brutos de petróleo representam mais de 50% dos valores da produção mineral (US$ 45 bilhões no período recente). Entre 2023 e 2025, as exportações totais do país oscilaram entre US$ 337 e US$ 348 bilhões por ano e os produtos da indústria extrativa mineral representaram 23% do total, ou seja, quase um quarto da pauta de exportações brasileiras (US$ 80,0 bilhões anuais).
Sob outro ângulo, os vinte principais produtos da pauta de exportações, naqueles mesmos anos, atestam o amplo predomínio dos produtos agropecuários e minerais. Os três produtos mais importante, a soja, o petróleo bruto e o minério de ferro, responderam juntos por mais de um terço do valor total das exportações (entre 37 % e 38%). Com exceção da soja, os outros dois produtos, petróleo e minério de ferro, responderam juntos por 92, 95 e 87% dos produtos minerais nesses anos, ou seja, dominaram amplamente as exportações. Para além desses dois produtos, dentre os vinte, estão o minério de cobre e o ouro (cerca de 0,9% a 1%).
Os dados das exportações por produto, porém, trazem à lembrança outra questão. Os dois produtos minerais mais importantes – minério de ferro e petróleo bruto – possuem uma história marcada por décadas de investimentos públicos que atestam o esforço nacional para dotar esses segmentos de infraestrutura, bases de produção, quadros técnicos e capacidade de pesquisa, tecnologia e inovação, requisitos para alavancar posições destacadas no mercado global.
Tanto o minério de ferro quanto o petróleo bruto contaram, em momentos específicos, com expressivos aparatos estatais de suporte, sobretudo a partir de duas empresas originariamente públicas, a Companhia Vale do Rio Doce – atualmente Vale – e a Petrobras.
Até que ponto o sucesso alcançado nesses setores pode ser atribuído à existência dessas empresas? Fatores como a existência de jazidas de peso, a descoberta de grandes reservas e a demanda internacional ascendente representam, naturalmente, aspectos importantes. Mas não resta dúvida de que a existência das empresas estatais, instituições e políticas públicas de suporte possibilitaram destinar recursos e mobilizar meios e insumos necessários para apoiar voos estratégicos ousados e assegurar objetivos atrelados ao interesse nacional.
A trajetória das duas principais empresas associadas aos dois maiores produtos minerais realçados na pauta exportadora brasileira ilustra, de forma cabal, a importância do Estado na construção de vantagens competitivas.
A antiga estatal Companhia Vale do Rio Doce foi privatizada em 1997 no governo FHC. Nos vinte anos seguintes, o controle acionário esteve com representantes dos fundos de pensão públicos – Previ, Petros, Funcef e Funcesp – por mieo da Valepar. Só em 2017, no governo de Michel Temer, a Valepar foi incorporada pela Vale, o que ajudou a dispersar em definitivo o capital da empresa. Atualmente, o capital ordinário está distribuído entre a Litel (ligada à Previ, com 8,0%), a BlackRock (6,7%), a Mitsui & Co. (6,4%) e a Capital World Investors (5,1%); os demais 70% ficam dispersos por um conjunto amplo de investidores.
A Vale é hoje uma corporation, uma empresa internacionalizada com interesses que transcendem o país, embora o governo detenha ações especiais que asseguram certos poderes e prerrogativas em alguns temas estratégicos.
A Petrobras, criada por lei como empresa estatal estratégica e concebida para operar sob monopólio público, é atualmente uma sociedade de economia mista, com ações negociadas em bolsa. O monopólio estatal foi relaxado nos tempos do governo FHC, que eliminou a distinção constitucional entre capital nacional e capital estrangeiro, obrigando a Petrobras a competir em pé de igualdade com as empresas internacionais que atuam no país (chegou-se mesmo a cogitar a troca de seu nome para Petrobrax).
O controle da empresa permanece com a União, que detém mais de 50% do capital votante, o que assegura a orientação dos investimentos e a torna instrumento de coordenação da política energética, com influência nos preços e no abastecimento dos derivados em geral; “serviço” que recentemente traduziu-se na ação do governo para reter a escalada dos preços dos combustíveis em função dos desdobramentos da Guerra dos EUA e Israel contra o Irã.
A experiência dessas empresas suscita uma reflexão mais ampla sobre o papel do Estado na economia contemporânea. Por um longo período, difundiu-se a ideia de que a globalização e o neoliberalismo teriam estreitado os espaços das empresas estatais e da intervenção pública na economia. Aos mercados competiria coordenar os investimentos e as inovações, assegurando a alocação eficiente dos recursos.
A experiência brasileira, ao contrário, oferece evidências que, no mínimo, relativizam essa interpretação. Petrobras e Vale, e mesmo a Embraer e outras empresas e instituições associadas ao esforço nacional de desenvolvimento demonstram que a presença estatal pode coexistir com elevados níveis de eficiência, competitividade internacional e capacidade de inovação. Indicam, ademais, que determinados investimentos estratégicos dificilmente alcançariam a mesma escala sem mecanismos públicos de coordenação e fomento.
Tais empresas são efetivamente líderes ou quase líderes nos mercados globais, detendo expertises ambicionadas por vários concorrentes. São eficientes nos seus respectivos mercados e demandam pouco ou nenhum apoio do Tesouro, na medida em que são capazes de vender serviços, gerar lucros e organizar fundings expressivos para a consecução de suas atividades estratégicas, dentre outras funções de relevo.
A presença estatal deixou marcas indeléveis no sucesso dos empreendimentos. O Brasil tornou-se uma potência agropecuária no mundo; um produtor e exportador de petróleo de respeito; um tradicional fornecedor de minério de ferro e produtos associados e mesmo um fabricante de aeronaves no estado da arte tecnológica global. Por mais que se esforce, é difícil associar tais créditos à iniciativa privada, mesmo que seja essa a classificação atual de algumas das empresas. Os resultados alcançados dificilmente podem ser compreendidos apenas como produto espontâneo das forças de mercado.
A Embrapa, que mais se assemelha talvez a um instituto público, está na base mesma do enorme volume de lucros apropriado sem maiores contrapartidas pelos empreendimentos privados do agronegócio brasileiro, como sobejamente demonstrado pela pauta de exportações do país. A Petrobras explora o mercado de petróleo, derivados e variantes de energia limpa com a destreza de quem sabe o lugar que ocupa no cenário nacional e global – ah! que falta faz a BR distribuidora privatizada nos governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro! – e estimula a pesquisa e a ciência e tecnologia.
A Vale atua há anos no mercado mundial de commodities minerais, tendo sido esteio da organização de corredores logísticos que articulam minérios, ferrovias e portos pelo país. E a Embraer, por fim, incomoda os principais fabricantes concorrentes à medida que avança com habilidade sobre nichos de mercado que redesenham custos e possibilitam atendimento eficiente a demandas do setor, seja em segmentos da aviação comercial ou militar.
O fato é que as visões neoliberais se mostraram, no mínimo, ineptas. Por isso, vêm sendo abandonadas nos países centrais, em especial nos setores de alta repercussão socioeconômica, como na infraestrutura. É o caso, por exemplo, do emblemático setor de transportes ferroviários no Reino Unido, cuja reestatização paulatina foi definida por lei em 2024.
Os significados de uma Terrabras para o desenvolvimento do país
Há dois projetos de lei em tramitação na Câmara dos Deputados O PL 1754/2026 do Deputado Pedro Uczai (PT/SC), assinado por toda a bancada do PT na Câmara, propõe a renomeação ou substituição da atual CPRM (Serviço Geológico do Brasil) pela Terrabras que, assim, estaria tanto envolvida na prestação do serviço como na atividade mineradora direta. O PL 1754 trata de minerais críticos e estratégicos e cria um regime de partilha para os bens minerais, a exemplo do que foi adotado para o pré-sal.
O PL 1733/2026 do deputado Rodrigo Rolemberg (PSB/DF), autoriza o poder executivo a criar empresa estatal, a Terrabras, sem atropelar os marcos institucionais existentes. Amplia o mandato da nova empresa para tratar da pesquisa mineral, exploração, produção, beneficiamento, industrialização, comercialização e desenvolvimento tecnológico associado ao segmento das terras raras, minerais críticos e minerais estratégicos, avançando para além do campo da produção mineral propriamente dita.
Há razões de sobra para se propor uma nova empresa estatal com esse fim: (a) exercer a soberania sobre nossos recursos naturais; (b) estimular a agregação de valor aos produtos e desenvolver a produção nacional; (c) buscar a segurança geopolítica, com proteção contra a dependência externa; (d) promover habilidades de coordenação estratégica de políticas; (e) estimular o desenvolvimento regional inteligente, apoiando a formação de capacidades coletivas nos territórios; (f) desenvolver competências tecnológicas em áreas emergentes capazes de se espraiar pela estrutura produtiva.
O qualificativo “estratégico” justifica-se pelo peso que tais minerais – terras raras e outros, como o nióbio, níquel, lítio, cobalto, tungstênio e outros – podem ter no desenho da trilha de futuro para a sociedade e a economia brasileiras. Há menos razões, a maioria de orientação neoliberal, para se opor à criação da estatal: (i) são de outra ordem os problemas do setor e a estatal não os resolveria; (ii) amplia-se o risco de avanço da burocracia, elevando custos públicos; (iii) a intervenção estatal se tornaria excessiva; (iv) a insegurança jurídica se ampliaria; (v) correr-se-ia o risco de duplicação de esforços, pois já temos instituições capazes de apoiar o setor (Nuclebras – hoje Eletronuclear – e seu mandato antigo sobre as areias monazíticas). Todos os argumentos parecem assentados nos velhos jargões da ineficiência e do custo fiscal como motivo para se impedir a criação da nova estatal.
Uma Terrabras, como nas experiências concretas das estatais no Brasil, pode assumir diferentes feições, a começar pela maneira como se combinam a estrutura do capital com os seus fundings principais ou ainda sua relação com a política mineral constituída e o respectivo aparato institucional existente no País. Pode haver, sim, vários modelos, desde estatais exclusivas até sociedades de economias mistas. O ideal, diante das indefinições do percurso, salvo melhor juízo, seria ter o Estado no controle do capital votante, porém usando das ações preferenciais para compor o capital acionário para acomodar interessados em associar-se. Redesenhar o aparato que funciona até aqui não parece mesmo uma decisão sensata.
Há que se criar uma empresa para atuar no desenvolvimento da atividade mineradora e nos aproveitamentos à jusante dos minerais estratégicos. Para isso, não se modificam os arranjos dos segmentos do ferro e do petróleo ou mesmo dos minerais radioativos da Eletronuclear. A razão é clara: esses outros minerais não têm contado com a atenção necessária e demonstram potencial inexplorado para alavancar nova etapa da industrialização brasileira.
A União deve preferencialmente destacar recursos para integralizar o capital inicial da empresa. Mas o redesenho da distribuição dos recursos arrecadados pela Compensação financeira pela exploração de recursos minerais – CFEM – e seu componente menor destinado à CT&I – CT-Mineral – pode criar bases adicionais para apoiar tanto a Terrabras como outras instituições desse segmento emergente do setor mineral.
Os recursos da CFEM são originados de contribuições variáveis das empresas da atividade de acordo com o setor em que atuam: até 3,5% das de minério de ferro, 3% das que extraem bauxita, 1,5% das que exploram o ouro, 1% das produtoras de rochas ornamentais e percentuais específicos para outros ramos. Destinam-se a municípios (60%) e estados produtores (15%), à União (10%) e aos municípios afetados indiretamente pela atividade (15%).
São poucos os beneficiários, o que se reflete em grande concentração estadual (Pará e Minas Gerais) e municipal (Parauapebas, Canaã dos Carajás, Itabira, Mariana e Congonhas). Os recursos do CT-Mineral provêm de 2% da arrecadação da CFEM e se direcionam a projetos de P&D onde se localiza a maior parte da infraestrutura técnico-científica do país, especialmente no Sudeste e no Sul, também com alta concentração.
A CFEM, em seu ano de pico, 2021, arrecadou R$ 10 bilhões, cabendo ao CT-Mineral R$ 205 milhões. Uma redistribuição desses recursos poderia contemplar a Terrabras e abrir espaço para uma solidariedade inter-regional, com um rateio que não apenas “compense” os estados e municípios produtores ou afetados, mas que possa priorizar, a partir de um planejamento estratégico, ações nos territórios associados a futuros desenvolvimentos no campo.
A criação da Terrabras pode suscitar um debate propositivo sobre a destinação desses recursos. Ademais, em apoio a essa reorientação dos fundings, poder-se-ia pensar na criação de um fundo para o “fechamento” de minas, como os existentes em vários países. Dessa forma, na decaída de empreendimentos mineradores se daria amparo às populações de localidades que enfrentassem tais situações, evitando-se eventos como o do declínio e fechamento da Caraíba Metais em Jaguari, na Bahia.
Dois aspectos ajudam a situar questões para além do setor mineral propriamente dito. O primeiro é o significado que ações encabeçadas pelo Estado tiveram e têm na história do setor mineral e de outros setores estratégicos bem-sucedidos. O Estado pode operar como catalisador de esforços, reduzindo custos de captação de capitais, provendo incentivos e subsídios, regulando atividades estratégicas, estimulando a formação de quadros técnicos e contribuindo para os esforços científicos e tecnológicos necessários, dentro de critérios mínimos de eficiência e economicidade. O Estado é dos poucos agentes capazes de fazer frente aos movimentos das grandes empresas internacionais que dominaram o cenário da globalização.
A criação da estatal Terrabras pode conclamar a população a assumir a opção de uma “política orientada por missões” (Mazzucato e Penna, 2016), como sugerido pela NIB, buscando uma trajetória ascendente de aquisição de competências e capacidades para alimentar outras posturas e caminhos para o desenvolvimento brasileiro. Uma empresa estatal pode superar a visão predominante de lucro fácil que permeia a atividade econômica nessa era de financeirização a todo custo e focar objetivos nacionais estruturais de longo prazo. Na luta para reduzir desigualdades, minorar a violência, retomar valores e definir atitudes e padrões de sociabilidade, uma iniciativa estatal como essa pode constituir um elemento decisivo.
O segundo ponto é a agregação de valor aos bens minerais e o apoio a aplicações de maior conteúdo tecnológico. O Brasil – e a América Latina – nunca souberam tirar proveito pleno de sua pujança e vantagens comparativas na produção de recursos naturais, direcionando as economias para nichos de ponta, capazes de alavancar uma transformação sociotécnica e cultural de peso.
Explorar as indústrias de recursos naturais seria o caminho para aprofundar competências em campos associados promissores, como a biotecnologia e a ciência dos materiais, e para alcançar setores que produzem serviços para as indústrias de processo – como a mineração – ou mesmo nichos de alto valor e baixo volume de produção, baseados na hiper segmentação dos mercados, das cadeias de valor e das tecnologias. A estratégia seria criar especializações diferenciadas, amparadas na inovação permanente e na flexibilidade para um ajuste aos contextos mutantes, levando à aquisição crescente de competências.
A Terrabras pode representar um símbolo para uma nova etapa do desenvolvimento brasileiro, a exemplo da criação da CSN e, mais tarde, da CVRD, Petrobras e outras estatais. Temos orgulho dos resultados da Embraer ou mesmo da agricultura brasileira (Embrapa). Quebrar a lógica de entrega pura e simples de nossas riquezas minerais construindo um aparato para aproveitamento de seus produtos pode dar lugar a uma guinada importante, com mudança de atitudes da população e, em especial, da juventude brasileira.
A Terrabras, com mandato abrangente, pode amparar a exploração consistente dos territórios no desenho de estratégias de desenvolvimento regional, pois a mineração é, por definição, territorializada e espalhada por diversos rincões do país. Sua melhor articulação a projetos políticos territoriais geraria efeitos sinérgicos, de retroalimentação, tanto para a atividade mineral em si como para as populações locais.
Os desafios são imensos. O Brasil, que o diga os últimos anos de desindustrialização, reprimarização e empregos desqualificados, precisa desvelar outros rumos para seu desenvolvimento, intensificando a inclusão social, radicalizando as opções pela sustentabilidade e encontrando novos esteios para a retomada de uma dinâmica econômica sustentada. De fato, a perspectiva de agregar valor aos bens minerais produzidos, bem como assegurar a soberania do país na exploração das terras raras e outros minérios estratégicos, habilitando desdobramentos à jusante da extração, bastaria como mote para justificar a criação da Terrabras.
Mas não se trata apenas disso. No movimento de corrida às jazidas de terras raras e demais minérios, como o lítio e o níquel, o que se coloca alternativamente como risco é a hipótese de que o país termine enredado por países “amigos” e deixe de construir, mais uma vez, uma competência tecnológica e uma capacidade de fabricação autóctones. Refugará de novo de uma trilha ascendente de desenvolvimento sustentável, inclusivo e inovador; um caminho que, muitas vezes, vimos repetir-se no curso da industrialização brasileira, afastando-nos de um futuro como o imaginado por Zweig, que nunca parece se avizinhar.[1]
*Antonio Carlos F. Galvão é doutor pelo Instituto de Economia da Unicamp.
Nota
[1] Agradeço os comentários e sugestões de Rosane Maia e Arthur Guimarães.
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