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Arte: Jess Frampton/Reprodução: GZERO Media |
De Outras Palavras, 7 de março 2026
Por Edna Aparecida da Silva
O texto a seguir é a segunda de três partes sobre o atual cenário geopolítico e uma estratégia global, liderada pelos EUA, para adquirir as riquezas nacionais. E a necessidade de uma reação do Brasil para proteger o setor. Publicaremos, em breve, a continuação.
Leia a primeira parte:
Por Edna Aparecida da Silva
O texto a seguir é a segunda de três partes sobre o atual cenário geopolítico e uma estratégia global, liderada pelos EUA, para adquirir as riquezas nacionais. E a necessidade de uma reação do Brasil para proteger o setor. Publicaremos, em breve, a continuação.
Leia a primeira parte:
Da vulnerabilidade à estratégia: terras raras e segurança nacional
Esse movimento precisa ser compreendido à luz de um ponto de inflexão anterior que redefiniu o lugar das terras raras na economia política internacional. Em 2010, como mostra a análise Julie Michelle Klinger no livro Rare Earth Frontiers (2017), no contexto de tensões entre China e Japão, a interrupção de remessas de terras raras para o mercado japonês foi interpretada como o uso de controle de exportações como instrumento de poder geoeconômico. Então, a China respondia por cerca de 97% da produção global desses elementos que são fundamentais para a indústria de defesa, tecnologias digitais e energias renováveis. O episódio colocou em evidência a vulnerabilidade estrutural dos países desenvolvidos devido à concentração produtiva chinesa e marcou a transformação das terras raras em questão de segurança nacional.
A partir desse momento, os Estados Unidos passaram a estruturar, de forma progressiva, uma política voltada à reorganização das cadeias de minerais críticos. Esse processo se intensifica a partir de 2017, quando esses insumos são formalmente incorporados à agenda de segurança nacional, e é aprofundado ao longo da década seguinte por meio da combinação de instrumentos industriais, financeiros e diplomáticos. No governo Biden, Iniciativas como a Minerals Security Partnership, que envolveu Austrália, Canadá, Finlândia, França, Alemanha, Japão, Coréia do Sul, Suécia, Reino Unido e Comissão Europeia e questões que alcançavam “from mining to processing and recycling”, e os dispositivos do Inflation Reduction Act (IRA) expressam esse movimento de reconstrução de cadeias sob coordenação estatal e em articulação com países aliados.
Os eventos recentes envolvendo a China, no contexto da guerra tarifária de Trump, marcam um ponto de inflexão na disputa por minerais críticos. Em 2025, Pequim ampliou os controles sobre terras raras pesadas e, em seguida, introduziu mecanismos com alcance extraterritorial, exigindo licenças para reexportação por terceiros. Essas medidas não apenas restringem a oferta, mas projetam a capacidade regulatória chinesa para além de seu território, afetando cadeias globais de produção e comércio.
Paralelamente, a China tem buscado estruturar uma resposta no plano institucional. Em novembro de 2025, no âmbito do G20, propôs a International Economic and Trade Cooperation Initiative on Green Mining and Minerals, que incentiva a cooperação internacional em cadeias minerais, a estabilidade dos fluxos de oferta, o compartilhamento de tecnologias e uma distribuição mais equilibrada dos benefícios entre países produtores e consumidores. Ao defender maior participação dos países em desenvolvimento e regras de governança mais inclusivas para produção e suprimento, a iniciativa configura uma tentativa de estruturar um polo alternativo na governança global desses recursos.
A resposta norte-americana se estrutura de forma rápida e coordenada. Ainda em 2025, acordos com Japão e Austrália passam a integrar mineração, processamento e demanda com garantias estatais e contratos de fornecimento de longo prazo. No final do ano, iniciativas como a Pax Silica Declaration ampliam o escopo da estratégia ao vincular minerais críticos à infraestrutura tecnológica e digital. Em 2026, essa arquitetura se aprofunda com instrumentos como o Project Vault, que estabelece estoques estratégicos público-privados, e com a mobilização diplomática do Critical Minerals Ministerial 2026, voltado à coordenação regulatória entre aliados (o do acordo EUA-Argentina é um exemplo, especificamente o capítulo 4 “Economic and National Security”). Mais do que responder às ações chinesas, os Estados Unidos passam a estruturar uma estratégia abrangente, que combina coordenação entre Estados, financeirização da oferta, controle de ativos e integração das cadeias produtivas. É nesse movimento que se insere a Estratégia de Segurança Nacional de 2025, ao consolidar a articulação entre economia e segurança e reafirmar, em chave contemporânea, uma lógica hemisférica de controle sobre recursos estratégicos
É a partir dessa base, revelação da vulnerabilidade, institucionalização da resposta e sua radicalização recente, que se torna possível compreender a formação de uma estratégia voltada à reorganização das cadeias minerais em escala global. Essa estratégia não se limita à diversificação de fornecedores, mas envolve a construção ativa de um bloco de capital articulado entre Estados Unidos e países aliados, capaz de controlar ativos, direcionar investimentos e estruturar cadeias produtivas fora da órbita chinesa.
CFIUS, statecraft e convergência regulatória
A reorganização das cadeias minerais não se dá apenas por meio da aquisição de ativos ou da mobilização de financiamento. Ela envolve, também, a construção de um arcabouço regulatório capaz de definir quem pode (e quem não pode) participar desses setores, dimensão que se torna central no caso do CFIUS.
Criado originalmente como um mecanismo de revisão de investimentos estrangeiros, o CFIUS foi progressivamente transformado em um instrumento de política de poder. Sua ampliação recente permite não apenas analisar, mas bloquear, condicionar ou mesmo exigir a reversão de operações em setores considerados estratégicos. Mais do que proteger ativos domésticos, o mecanismo opera delimitando o acesso a mercados e tecnologias críticas.
Essa transformação altera a natureza do próprio instrumento. O CFIUS deixa de ser apenas um regime de investment screening e passa a atuar como instrumento de statecraft, mobilizando mecanismos regulatórios para atingir objetivos estratégicos mais amplos, especialmente no contexto da rivalidade entre Estados Unidos e China. Como argumentamos em CFIUS Tailored to the US-China Strategic Rivalry (da Silva, 2025), o mecanismo passa a operar não apenas como instrumento doméstico de controle de investimentos, mas como vetor de convergência regulatória entre países aliados.
Essa atuação ultrapassa o território norte-americano. O CFIUS tem sido mobilizado como referência para a projeção extraterritorial de padrões regulatórios, incentivando a adoção de regimes análogos por países parceiros. Esse processo ocorre por meio de condicionalidades e da concessão de tratamentos diferenciados, como o reconhecimento de determinadas jurisdições como “países isentos” (“excepted countries”), vinculados à adoção de mecanismos compatíveis de controle de investimentos. Na prática, essa convergência regulatória amplia a capacidade de coordenação entre Estados e permite restringir a presença de capitais chineses em setores classificados como estratégicos particularmente aqueles associados a tecnologias críticas e minerais essenciais.
Ao longo dos últimos anos, países aliados como Canadá, Austrália e membros europeus passaram a adotar mecanismos semelhantes de revisão de investimentos, frequentemente inspirados no modelo norte-americano. Esse movimento produz uma convergência regulatória que amplia, de fato, o alcance do CFIUS, criando um ambiente no qual investimentos chineses em setores críticos são sistematicamente filtrados ou restringidos em múltiplas jurisdições.
Nesse sentido, o CFIUS não apenas regula o mercado interno, mas contribui para organizar um espaço econômico ampliado, no qual regras convergentes definem padrões de acesso e controle. O resultado é a formação de um ambiente institucional que favorece capitais alinhados e restringe a atuação de competidores, especialmente em setores como minerais críticos, considerados centrais para tecnologias fundacionais, emergentes e de defesa.
Esse processo tem produzido uma crescente convergência regulatória entre Estados Unidos e seus aliados. Países como Canadá, Austrália e membros da União Europeia passaram a adotar mecanismos semelhantes de revisão de investimentos, frequentemente inspirados no modelo norte-americano. Na prática, isso amplia o alcance dessa arquitetura regulatória, criando um ambiente no qual os investimentos em setores estratégicos são sistematicamente filtrados ou restringidos em múltiplas jurisdições.
Essa dinâmica pode ser observada de forma concreta no caso da Groenlândia. Como discutimos no artigo “Groenlândia em disputa estratégica: investimento, segurança e a competição entre Estados Unidos e China” (Silva, 2026), o território tornou-se um espaço privilegiado de projeção dessa lógica regulatória, articulando segurança, investimento e controle de recursos estratégicos. Embora formalmente sob soberania dinamarquesa, a ilha passou a operar sob um regime de triagem de investimentos alinhado a critérios de segurança nacional compatíveis com o modelo norte-americano. Na prática, isso resultou na revisão, reestruturação ou bloqueio de projetos em setores estratégicos, especialmente aqueles envolvendo terras raras, e na exclusão de capitais chineses, inclusive por meio de participações indiretas.
O caso evidencia como mecanismos inspirados no CFIUS operam para além do território norte-americano, reconfigurando decisões de investimento, ampliando a incerteza regulatória para determinados atores e contribuindo para a reorganização das cadeias de suprimento em bases geopoliticamente alinhadas.
Essa convergência regulatória não é apenas normativa, mas também empírica. Como mostram os casos apresentados a seguir, países aliados têm utilizado esses instrumentos para limitar ou excluir a participação de capitais chineses em projetos estratégicos, reforçando a articulação entre regulação, segurança e reorganização das cadeias minerais.
Ao longo dos últimos anos, países aliados como Canadá, Austrália e membros europeus passaram a adotar mecanismos de revisão de investimentos inspirados no modelo norte-americano, além de acordos específicos sobre terras raras, como o dos Estados e Australia em outubro de 2025. Esse movimento produz uma convergência regulatória que amplia o alcance dessa arquitetura, criando um ambiente no qual investimentos em setores estratégicos são sistematicamente filtrados ou restringidos em múltiplas jurisdições.
Essa dinâmica pode ser observada de forma concreta em diferentes casos recentes, como os apresentados no quadro a seguir.
Quadro 2 – Casos de restrição e exclusão de capitais chineses em setores estratégicos
| País | Ano | Empresa / Caso | Setor | Instrumento | Decisão | Tipo de restrição |
| Canadá | 2022 | Sinomine –Power Metals | Lítio | ICA | Desinvestimento | Venda compulsória |
| Canadá | 2022 | Zangge – Ultra Lithium | Lítio | ICA | Desinvestimento | Saída obrigatória |
| Canadá | 2022 | Chengze – Lithium Chile | Lítio | ICA | Desinvestimento | Retirada total |
| Canadá | 2023 | Diretriz minerais críticos | Minerais críticos/terra raras | ICA | Endurecimento | Presunção negativa |
| Austrália | 2016 | State Grid – Ausgrid | Energia | FIRB | Bloqueado | Segurança nacional |
| Austrália | 2021 | Mengniu – Lion Dairy | Agro | FIRB | Bloqueado | Interesse nacional |
| Austrália | 2023 | Diretrizes minerais críticos | Lítio / REEs | FIRB | Condicionado | Scrutínio ampliado |
| Groenlândia | 2019 | CCCC – aeroportos | Infraestrutura | Avaliação segurança | Bloqueado | Geoestratégico |
| Groenlândia | 2021–23 | Shenghe – Kvanefjeld | REEs + urânio | Licenciamento | Suspenso | Restrição indireta |
Os casos apresentados no quadro acima evidenciam a aplicação concreta desses instrumentos em diferentes países e setores, revelando um padrão consistente de restrição à participação de capitais chineses. Mais do que decisões pontuais, trata-se de práticas que se repetem em múltiplas jurisdições.
O quadro a seguir sintetiza esses padrões por setor, permitindo visualizar como essa convergência regulatória se distribui ao longo das cadeias minerais.
Os casos apresentados nos quadros acima revelam um padrão consistente de atuação regulatória em diferentes jurisdições. Não se trata de decisões isoladas, mas de um conjunto de práticas convergentes que, embora formalmente ancoradas em instrumentos nacionais, produzem efeitos coordenados na restrição do acesso a setores estratégicos. Trata-se de uma forma de governança que pode ser compreendida como um regime internacional de segurança de investimento, operado por instrumentos regulatórios e mecanismos de screening alinhados ao modelo do CFIUS (da Silva, 2026).
Essa convergência regulatória deve ser analisada em conjunto com a estrutura das empresas e dos investimentos no setor mineral. Enquanto os mecanismos de revisão de investimentos operam limitando a participação de capitais chineses, observa-se a expansão de empresas sediadas em países alinhados, especialmente Estados Unidos, Canadá e Austrália, ocupando esses mesmos espaços. Como indicam os quadros anteriores sobre empresas estratégicas, paralelamente à exclusão regulatória, ocorre um movimento de incorporação de ativos por capitais alinhados, frequentemente articulados a instrumentos de financiamento e coordenação estatal.
Esse duplo movimento, com restrição regulatória e ocupação dos ativos, permite compreender a reorganização das cadeias minerais não apenas como um processo de contenção, mas como um mecanismo de centralização do capital em setores estratégicos. O resultado não é a simples redução da presença chinesa, mas a reconfiguração do controle sobre esses ativos, que passam a ser progressivamente integrados a cadeias produtivas organizadas sob a coordenação de Estados e corporações alinhados.
Nesse sentido, a convergência entre regulação, financiamento e controle de ativos constitui o núcleo da formação de um bloco mineral ocidental, no qual a capacidade de definir regras de acesso, selecionar participantes e coordenar investimentos se torna tão importante quanto o próprio acesso às reservas.
(continua)
[1] A evolução recente do caso canadense ilustra que esses mecanismos não operam de forma linear ou estática. Embora o país tenha adotado instrumentos mais restritivos à participação chinesa em setores estratégicos, observa-se, sob o governo de Mark Carney em face das tensões com Trump, que ganhou tração um movimento simultâneo de revisão dessas relações. Em 2026, iniciativas voltadas à reaproximação econômica e à diversificação de parcerias indicam que os vínculos entre Canadá e China permanecem em disputa, especialmente em setores estratégicos e sensíveis. Isso demonstra que a convergência regulatória não implica ruptura completa com a China, mas sim uma reconfiguração das condições de acesso e operação nesses mercados, aprofundando uma dinâmica de seletividade estratégica que combina restrição, negociação e reposicionamento.
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Edna Aparecida da Silva
Doutora em Ciência Política pela Unicamp, pesquisadora associada do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB). Também participa do grupo de pesquisa: GT da Clacso “‘Lex Mercatoria, Poder Corporativo y Derechos Humanos”. É pós-doutoranda em Relaçôes Intenacionais no IREL/UnB
O quadro a seguir sintetiza esses padrões por setor, permitindo visualizar como essa convergência regulatória se distribui ao longo das cadeias minerais.
Quadro 3 – Padrões setoriais de restrição à participação chinesa em setores estratégicos
| Setor | Canadá[1] | Austrália | Groenlândia / Dinamarca |
| Lítio | Desinvestimento forçado (2022) | Scrutínio elevado | Projetos sensíveis |
| Terras raras | Monitoramento intensificado | Avaliação caso a caso | Projeto suspenso (Kvanefjeld) |
| Energia / infraestrutura | Casos específicos | Bloqueio direto | Bloqueio estratégico |
| Minerais críticos (geral) | Presunção negativa para SOEs | Avaliação de segurança | Alta sensibilidade geopolítica |
Fonte: elaborado pela autora com base nas fontes citadas nos links e referências finais.
Os casos apresentados nos quadros acima revelam um padrão consistente de atuação regulatória em diferentes jurisdições. Não se trata de decisões isoladas, mas de um conjunto de práticas convergentes que, embora formalmente ancoradas em instrumentos nacionais, produzem efeitos coordenados na restrição do acesso a setores estratégicos. Trata-se de uma forma de governança que pode ser compreendida como um regime internacional de segurança de investimento, operado por instrumentos regulatórios e mecanismos de screening alinhados ao modelo do CFIUS (da Silva, 2026).
Essa convergência regulatória deve ser analisada em conjunto com a estrutura das empresas e dos investimentos no setor mineral. Enquanto os mecanismos de revisão de investimentos operam limitando a participação de capitais chineses, observa-se a expansão de empresas sediadas em países alinhados, especialmente Estados Unidos, Canadá e Austrália, ocupando esses mesmos espaços. Como indicam os quadros anteriores sobre empresas estratégicas, paralelamente à exclusão regulatória, ocorre um movimento de incorporação de ativos por capitais alinhados, frequentemente articulados a instrumentos de financiamento e coordenação estatal.
Esse duplo movimento, com restrição regulatória e ocupação dos ativos, permite compreender a reorganização das cadeias minerais não apenas como um processo de contenção, mas como um mecanismo de centralização do capital em setores estratégicos. O resultado não é a simples redução da presença chinesa, mas a reconfiguração do controle sobre esses ativos, que passam a ser progressivamente integrados a cadeias produtivas organizadas sob a coordenação de Estados e corporações alinhados.
Nesse sentido, a convergência entre regulação, financiamento e controle de ativos constitui o núcleo da formação de um bloco mineral ocidental, no qual a capacidade de definir regras de acesso, selecionar participantes e coordenar investimentos se torna tão importante quanto o próprio acesso às reservas.
(continua)
[1] A evolução recente do caso canadense ilustra que esses mecanismos não operam de forma linear ou estática. Embora o país tenha adotado instrumentos mais restritivos à participação chinesa em setores estratégicos, observa-se, sob o governo de Mark Carney em face das tensões com Trump, que ganhou tração um movimento simultâneo de revisão dessas relações. Em 2026, iniciativas voltadas à reaproximação econômica e à diversificação de parcerias indicam que os vínculos entre Canadá e China permanecem em disputa, especialmente em setores estratégicos e sensíveis. Isso demonstra que a convergência regulatória não implica ruptura completa com a China, mas sim uma reconfiguração das condições de acesso e operação nesses mercados, aprofundando uma dinâmica de seletividade estratégica que combina restrição, negociação e reposicionamento.
Outras Palavras é feito por muitas mãos. Se você valoriza nossa produção, seja nosso apoiador e fortaleça o jornalismo crítico: apoia.se/outraspalavras
Edna Aparecida da Silva
Doutora em Ciência Política pela Unicamp, pesquisadora associada do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB). Também participa do grupo de pesquisa: GT da Clacso “‘Lex Mercatoria, Poder Corporativo y Derechos Humanos”. É pós-doutoranda em Relaçôes Intenacionais no IREL/UnB
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